Навчання на помилках: як не слід реформувати електроенергетику
Найяскравіші світові провали як наука для України
Реформа ринку електроенергії, яка стартувала в Україні, – не вітчизняне ноу-хау. Лібералізація енергетики – це глобальна тенденція, що виступає одним із важливих елементів структурних перетворень передових економік світу. Сама по собі реформа – благо. Однак є і побоювання, що в Україні вона буде реалізована «як завжди», тобто виявиться далекою від початкових цілей, що призведе до небажаних наслідків.
На жаль, такі побоювання не безпідставні. Світова історія реформування енергоринків знає чимало прикладів, коли благі цілі (активність трейдерів, збільшення обсягів торгів, зниження маржинальності постачальників і, відповідно, цін для споживачів) призводили до зворотних результатів (дефіциту потужності, нестачі інвестицій, зростання цін). Внаслідок чого влада або під час процесу змінювала концепцію, або примирялася з провалом і взагалі відмовлялася від реформування.
Оскільки українська реформа енергоринку лише починає робити перші практичні кроки, Mind звернувся до експерта з проханням розповісти про найбільш негативний досвід і характерні помилки низки країн на шляху трансформації своїх енергоринків. Данила Бабков, менеджер відділу з аналітичної роботи Дирекції з комерційної діяльності ДТЕК «Енерго», навів приклади найгучніших провалів, відомих світовій електроенергетиці.
Що таке відкритість національних енергоринків? До 80–90-х років ХХ століття в більшості країн світу електроенергетика з вертикально інтегрованою структурою розглядалася як природна монополія. Тарифи жорстко контролювалися державою. Але в умовах подорожчання палива, слабких темпів модернізації та випереджаючого попиту на електроенергію система здавалася малоефективною. Країни почали пошук нових концепцій роботи, де переважав підхід поділу монополій з виділенням з них компаній, здатних до конкуренції, і надання права доступу до ринку новим виробникам. Сьогодні прийнято розрізняти чотири моделі (рівня) управління галуззю:
1. Регульована природна монополія. Це стандартна вертикально інтегрована структура, за якої одна компанія, завдяки позитивному ефекту «масштабів виробництва», може забезпечувати споживачів з меншими витратами (цінами).
2. Єдиний покупець (сьогоднішня українська система). У цій моделі конкурують між собою лише виробники. Сфера генерації розділяється на безліч незалежних компаній, які конкурують за поставку електроенергії єдиному державному покупцеві. Відносно до споживача застосовується та сама монопольна система постачання, як і в першому варіанті.
3. Конкуренція на оптовому ринку. Організовується оптовий ринок електроенергії, припиняється регулювання оптових цін, виробники безпосередньо домовляються з постачальниками, які монопольно постачають електроенергію споживачам на своїй території.
4. Конкуренція на оптовому і роздрібному ринках. На додаток до третього варіанту розділ відбувається у сфері розподілу та збуту електроенергії на адресу споживачів. Розподільні компанії контролюються як природні монополії (по територіях), а на місці однієї збутової компанії з'являється безліч незалежних постачальників. Створюються роздрібні ринки, де спостерігається конкуренція між збутовими компаніям і споживачами, припиняється регулювання роздрібних цін.
Сьогодні рівень «просунутості» (відкритості) національних енергетичних ринків виглядає наступним чином:
Горизонтальна шкала вказує на рівень зарегульованості (від 1 до 4 моделі);
вертикальна – форма власності енергокомпаній (чим вище, тим більше приватних гравців).
Каліфорнійський інцидент
Прикладом №1 впровадження нового ринкового середовища і пов'язаних з ним ризиків, мабуть, може служити ситуація, що виникла в енергетиці штату Каліфорнія на початку 2000-х років. США мають федеративний устрій, тому там є як штати (їх більшість), які зберігають високий рівень державного регулювання галузі, так і штати з лібералізованими ринками.
Каліфорнія належить до останніх, тому починаючи з 1996 року реалізовувала план дерегуляції енергетичної галузі, аналогічний українському. Він полягав у ліквідації «останньої регульованої монополії», як називали в Сполучених Штатах систему енергопостачання, і надання споживачеві можливості вибирати між кількома компаніями-постачальниками.
Насамперед на роздрібному ринку, на якому залишалися регуляторні ціни, комісія розпорядилася знизити вартість електроенергії на 10% і заморозити їх на п'ять років. Однак незабаром після цього один за одним з'явилися фактори, що дали можливість виробникам електроенергії підвищувати оптові ціни:
- підвищене споживання електроенергії внаслідок аномально спекотного літа (робота кондиціонерів);
- зниження рівня водності річок для роботи ГЕС (спад виробництва).
Таким чином, генеруючі компанії (особливо компанія Enron) отримали карт-бланш для роздування цін пропозиції на спотовому ринку. Якщо оптова ціна електроенергії в січні 2000 року була на позначці 5 центів/кВт*год, то вже в липні вона зросла увосьмеро.
Прибуток виробників сягав 350%! При цьому, коли ціну на оптовому ринку спекулятивно завищували, роздрібні ціни продовжували залишатися на фіксованій, регуляторній позначці. Кінець кінцем комунальні служби (постачальники) просто були не в змозі викупити у електростанцій електроенергію за спекулятивними цінами і поставити її споживачам.
Почалася криза: штатом пройшла серія віялових відключень споживачів, а каліфорнійські енергопостачальні компанії зазнали збитків – близько $400 млн. У результаті уряд штату прийняв рішення про припинення процесу реформ, накладення штрафів на генеруючі компанії і повернення до регуляторної моделі управління.
Досвід Каліфорнії показав, що ситуація, коли оптовий ринок дерегульований і ціни на ньому волатильні, а на роздрібному ринку існує верхня планка за ціною, може бути вкрай небезпечною для всіх учасників ринку і споживачів. Головна помилка тут – порушення синхронності переходу до ринкових відносин на оптовому і роздрібному ринку електроенергії.
До речі, сьогодні аналогічна ситуація спостерігається в Україні, коли тариф для населення не прив'язаний до ринкового ціноутворення і не є економічно обґрунтованим. Ми, як побутові споживачі, оплачуємо близько 70% реальної вартості тарифу. До запуску нової моделі ринку так званий механізм кроссубсидування повинен бути ліквідований. В іншому випадку це обернеться підвищеними ризиками для роботи ринку.
«Немає країни прекрасніше за Чилі...»
Чилі – одна з перших країн, що запустили процеси трансформації енергетичної галузі шляхом введення конкурентного оптового і роздрібного ринків (1982 рік). Понад 10 років реформу можна було вважати успішною: ціни для споживачів знижувалися, а ефективність виробництва зростала за рахунок припливу інвестицій. У розвитку потужностей перевага надавалася парогазовим установкам, що працюють на дешевому імпортному газі з Аргентини.
Ситуація змінилася у 2004 році, коли Аргентина переглянула свою політику з експорту газу та підняла ціни. У Чилі будівництво ТЕС на газі призупинили, а палива перестало вистачати навіть для вже діючих станцій. Постачання альтернативної сировини для виробництва електроенергії, такої як скраплений газ чи вугілля, виявилося дорогим і вимагало часу для опрацювання логістики.
Зростання споживання електроенергії, обумовлене подальшим розвитком економіки Чилі, призвело до дефіциту генеруючих потужностей, і за законами ринку ціни пішли вгору. Уряд Чилі був змушений змінити концепцію реформ і повернутися до державного регулювання ринку з переходом на двосторонні контракти. Договори і донині укладаються за результатами проведених регулятором конкурсів.
Наявність спотових ринків електроенергії зовсім не гарантувала стійких «сигналів» для модернізації енергетичного комплексу країни в цілому. І розвиток генеруючих потужностей у Чилі відбувався за рахунок невеликих приватних парогазових ТЕС, поки природний газ залишався відносно дешевим.
Ця ситуація говорить про те, що розвиток інфраструктури, перш за все шляхом довгострокового планування ключових напрямків, баланс міжсистемних зв'язків і стимулювання приватних інвестицій, мають відслідковуватися регулятором, профільним міністерством для введення превентивних заходів у разі кризових ситуацій.
Аргентина – реформи – 5:0
На початку дев'яностих в Аргентині спостерігалося стрімке економічне піднесення, почасти завдяки масштабним реформам, орієнтованим на ринкові відносини. Нові віяння не обминули й електроенергетику. Суть аргентинських реформ зводилася до поділу державних монополій – вертикально інтегрованих компаній, подальшої приватизації або передавання активів за договорами концесії.
Спочатку реформа демонструвала такі позитивні результати, що вважалася зразковою. За вісім років (1993–2001) генеруючі потужності (газотурбінні установки) зросли на 25%, а оптові ціни впали вдвічі. Це при зростанні електроспоживання на 7% у рік!
Ситуація змінилася наприкінці 2001 року в зв'язку з різкою політичною і економічною кризою в країні. Національна валюта впала втричі відносно до долара. А з урахуванням того, що ціни за контрактами з іноземними виробниками були прив'язані до американської валюти, це могло призвести до багаторазового підвищення роздрібних цін для споживачів.
Уряд був змушений реанімувати директивну модель управління, ліквідувавши тим самим конкурентний ринок. Інвестиції в приватну генерацію теж зійшли нанівець, натомість було організовано державну компанію ENARSA, відповідальну за стратегію розвитку енергетичної галузі.
Як і в чилійському кейсі, контроль і прогноз енергетичного балансу мають бути відповідальністю державних або незалежних регуляторів. Ступінь надійності/уразливості системи розрахунків і зростання фінансового навантаження на споживача повинні моніторитися. І за потреби комісія має пропонувати і впроваджувати цільові програми з ліквідації можливих ризиків.
А що в підсумку?
У кожній з розглянутих країн перший етап постреформованого становища в галузі проходив досить гладко. Жодних катаклізмів на ринку не спостерігалося, і реформи справно виконували свої функції.
Однак при виникненні кризової ситуації для її вирішення місцеві регулятори вдавалися до стандартного інструменту – відкату до директивної моделі управління. У кращому випадку реформи припинялися на невизначений термін, а концепція переглядалася і підвищувався ступінь «просунутості», у гіршому – на конкурентному ринку ставилася крапка. Уряд доходив висновку, що доцільною може бути лише модель з єдиним покупцем (діюча сьогодні в Україні).
Кризи, що відбулися в цих країнах, послужили драйвером для вироблення системного підходу до функціонування галузі, чим і зобов'язана сьогодні скористатися Україна. Основні його постулати грунтуються на наступному:
- Синхронна дерегуляція оптового і роздрібного ринків. Вільні ціни повинні діяти як на оптовому, так і на роздрібному ринку електроенергії. Має бути прямий зв'язок між ринками.
- Популяризація/лікнеп. У випадку з максимальним «дозуванням» лібералізації, що й планується в Україні, де споживач відіграє ключову роль, може бути корисний досвід штату Пенсильванія. Свого часу Енергетична комісія штату ініціювала спеціальні програми для навчання споживачів вибору альтернативних виробників електроенергії, провела рекламну кампанію, роз'яснила переваги конкурентного вибору виробника електроенергії.
- Планування. Створення регулятора, у задачі якого має входити планування комплексного розвитку енергосистеми, у тому числі з урахуванням сумісності української моделі ринку з моделями ринків сусідніх країн.
Автори матеріалів OpenMind, як правило, зовнішні експерти та дописувачі, що готують матеріал на замовлення редакції. Але їхня точка зору може не збігатися з точкою зору редакції Mind.
Водночас редакція несе відповідальність за достовірність та відповідність викладеної думки реальності, зокрема, здійснює факт-чекінг наведених тверджень та первинну перевірку автора.
Mind також ретельно вибирає теми та колонки, що можуть бути опубліковані в розділі OpenMind, та опрацьовує їх згідно зі стандартами редакції.
