Які потенційні ризики для ринку лобіювання несуть Правила етичної поведінки від НАЗК
Та як створити ефективну й прозору систему регулювання лобістської діяльності
1 жовтня Кабмін затвердив Правила етичної поведінки суб’єктів лобіювання. Вони мають стати одним з інструментів регулювання ринку, що стартує в Україні не пізніше 2025 року. Втім розмитий статус документа і його якість можуть створити загрози для роботи учасників, вважає Валентин Гвоздій, адвокат, керуючий партнер GOLAW, заступник голови національної асоціація адвокатів України. Спеціально для Mind він обґрунтував свою позицію.
Спільний знаменник
У будь-якій професії етичні правила – це сукупність радше моральних, аніж нормативних принципів і стандартів. Вони визначають певні орієнтири, як фахівці мають поводитися в різних ситуаціях, враховуючи інтереси інших осіб (клієнтів, колег), суспільства та професії загалом.
Якщо брати ключові принципи, то спільними для всіх професій будуть: чесність і прозорість, повага й ввічливість, уникнення конфлікту інтересів, професіоналізм, відповідальність. Ці універсальні принципи адаптуються під специфіку кожної професії та втілюються у вигляді конкретних статей або пунктів документа, який зазвичай іменується правилами чи кодексом.
Щодо відповідальності, то її суворість суттєво різниться. І саме це відмежовує етичні норми як моральні орієнтири, за недотримання яких хіба що можуть пожурити колеги, від чітких правил і нормативів, порушення яких спричиняє можливість дисциплінарної відповідальності аж до позбавлення права на професію. До першої категорії етичних правил можна віднести, наприклад, Кодекс етики українського журналіста або Етичний кодекс лікаря України. До другої – Кодекс суддівської етики, Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів і Правила адвокатської етики.
Очевидна обов'язковість
Закон «Про лобіювання» прямо пов’язує етичність із принципом професійності діяльності лобістів (ст. 4). Суб’єкти лобіювання забезпечують впровадження найвищих професійних стандартів, уникнення залежності між об’єктом і суб’єктом лобіювання, а також рівне ставлення до суб’єктів лобіювання. Це включає дотримання прозорих і справедливих процедур взаємодії з об'єктами лобіювання, що є важливим кроком до забезпечення довіри з боку громадськості та зацікавлених сторін.
При цьому суть Правил етичної поведінки не розкривається. У законі (ст. 6) подаються три правила їх процедурної сторони:
- Правила затверджуються Кабміном після проведення публічних консультацій із зацікавленими особами та є обов’язковими для суб’єктів лобіювання.
- Зміни до них уносяться відповідно до правила №1.
- Правила оприлюднюються Національним агентством із питань запобігання корупції в Реєстрі прозорості.
Очевидний обов'язок лобістів додержуватися правил продубльований у ч. 2 ст. 14 закону, де додатково прописана вимога не допускати конфлікту інтересів і врегульовувати його відповідно до умов договору та Правил етичної поведінки.
Така розпливчастість і недомовленість щодо статусу та призначення правил, залишає відкритим питання їхньої фактичної ефективності. Незрозуміло, чи є вони просто рекомендаціями, чи інструментом правового примусу. Це може стати джерелом юридичних невизначеностей для суб’єктів лобіювання й створювати загрозу правовій стабільності нового ринку.
Різні правила
Закон «Про судоустрій і статус суддів» прямо визначає підстави для дисциплінарної відповідальності за порушення етичних норм, які стосуються моралі, чесності, непідкупності, відповідності способу життя статусу судді. Закон «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» також визначає порушення правил етики як підставу для дисциплінарної відповідальності (ст. 34).
Таких прямих вказівок у законі «Про лобіювання» немає. Відповідно до ст. 18 нагляд за дотриманням вимог законодавства з питань лобіювання здійснює НАЗК. Будь-яка особа може повідомити агентство про виявлені порушення, і НАЗК вживає заходів щодо притягнення винних осіб до відповідальності, встановленої законом.
За механізмом застосування Правила етичної поведінки суб’єктів лобіювання ближчі до ліцензійних умов. Принципова відмінність полягає в тому, що ліцензійні умови встановлюють вичерпний перелік вимог, тоді як етичні правила залишають широку дискрецію для органу, що перевіряє їх дотримання. Ризики зловживань «межами розсуду» компенсуються колегіальністю органу, до складу якого входять колеги або представники суміжних професій. Цю невизначеність слід усунути до початку роботи ринку лобіювання, щоб забезпечити правову передбачуваність і зменшити ризик суб’єктивного тлумачення з боку контролюючих органів.
Принцип визначеності
Дискреція, яку лишають для НАЗК чинні Правила етичної поведінки суб’єктів лобіювання, затверджені постановою Кабміну від 01.10.2024 №1128, викликає настороженість.
Наприклад, вони містять абсолютно правильні, але широкі й абстрактні норми, застосування яких допускає можливість тлумачення на будь-який розсуд. Наприклад, відповідно до п. 3 суб’єкти лобіювання зобов’язані «поважати демократичні цінності та суспільні блага». Чи може в НАЗК з’явитися скарга проти лобіста, що він не поважає цінності? Цілком.
Спілкування, комунікації, аргументація й контраргументація – все це утворює зміст діяльності лобістів, яка неможлива без зіткнення різних ідей, конфлікту в широкому сенсі цього терміну. Але при цьому у своїй діяльності суб’єкт лобіювання повинен (п. 4 правил):
- бути ввічливим у спілкуванні, дотримуватись етики ділового спілкування;
- поважати честь і гідність усіх суб’єктів;
- уникати висловлювань, що принижують честь і гідність, заподіюють шкоду діловій репутації суб’єктів; нетактовних та принизливих висловлювань;
- не допускати прояву будь-якої форми дискримінації;
- утримуватись від принизливих коментарів чи інших висловлювань;
- виявляти стриманість у разі критики чи незгоди з опонентами.
Хто і як оцінюватиме допустимі межі стриманості, визначатиме критерії ввічливості чи приниження? Ймовірно, це здійснюватимуть чиновники НАЗК, що створює ризики надмірного державного втручання в діяльність лобістів та можливість політичного тиску.
І на практиці це може призвести до фактичної заборони критики. Наприклад, критики об’єктів лобіювання, якими є народні депутати, міністри та інші топпосадовці. Як будуть застосовуватися норми правил, коли дві групи лобістів просувають альтернативні проєкти?
Оскільки правила етики є орієнтирами, вони не повною мірою відповідають принципу правової визначеності. Це створює підґрунтя для зловживань з боку контролюючого органу, а значить – перешкод у роботі й нових видів судових процесів із доведення суб’єктами господарювання свого права називатися лобістами.
Міжнародна практика та рекомендації OECD
У міжнародній практиці існує чітка відмінність між етичними кодексами, які діють як професійні стандарти, і нормативними актами, що підлягають застосуванню державними органами. Наприклад, у США етичні правила лобістів регулюються на рівні професійних асоціацій, таких, як American League of Lobbyists, що розробляє рекомендації для своїх членів, але не має регуляторних повноважень. Контроль за дотриманням етичних стандартів здійснюється за допомогою саморегулювання, що забезпечує колегіальність і мінімізує ризики політичного тиску.
У країнах ЄС, таких, як Німеччина й Франція, лобістські асоціації також мають власні етичні кодекси, що допомагають встановити стандарти прозорості та поведінки. При цьому державний контроль зосереджений на забезпеченні прозорості лобістської діяльності, зокрема шляхом ведення реєстрів лобістів і публічного доступу до інформації про їхню діяльність. Це дозволяє зберігати баланс між регуляторною прозорістю й незалежністю лобістів, що є критично важливим для підтримки довіри суспільства до лобіювання.
Важливо зазначити, що в багатьох розвинених країнах, наприклад у Канаді й Австралії, також діє принцип розподілу між регулюванням і саморегулюванням. Державні органи забезпечують ведення реєстрів та встановлюють базові вимоги до прозорості, тоді як детальні питання етики залишаються у сфері саморегулювання професійних асоціацій. Це дозволяє уникати прямого конфлікту інтересів і зберігати автономію лобістської діяльності, що сприяє її розвитку.
Рекомендації Організації економічного співробітництва та розвитку (OECD) вказують на необхідність забезпечення балансу між прозорістю лобістської діяльності та захистом права на представництво інтересів. Зокрема, OECD рекомендує, щоб етичні кодекси лобістів залишалися інструментом саморегулювання та не надавали широких дискреційних повноважень державним органам. Це є ключовим для уникнення конфлікту інтересів і забезпечення рівного доступу до процесів ухвалення рішень. Організація також наголошує на важливості запровадження незалежних органів саморегулювання, які складатимуться з представників лобістів та інших зацікавлених сторін.
Українська практика наразі відходить від цих рекомендацій, створюючи потенційні ризики зловживань і порушення прав лобістів. Для забезпечення відповідності міжнародним стандартам потрібно переглянути роль НАЗК у контролі за етичними нормами й надати більшої ролі саморегулюванню через професійні асоціації лобістів. Це допоможе зменшити ризики політичного впливу та забезпечити ефективне функціонування ринку лобіювання в Україні.
Розглядаючи перспективу розвитку ринку лобіювання в Україні, важливо також враховувати, що відсутність чітких і передбачуваних правил може стримувати інвестиції та участь міжнародних гравців. Водночас забезпечення справедливих і прозорих правил гри здатне значно підвищити привабливість цього ринку для потенційних клієнтів, які потребують професійного представництва своїх інтересів. Врахування міжнародного досвіду й рекомендацій OECD дозволить Україні створити ефективну й прозору систему регулювання лобістської діяльності, яка сприятиме розвитку економіки та захисту суспільних інтересів.
Отже, забезпечення балансу між державним регулюванням і саморегулюванням є ключовим для створення дієвої та стабільної системи лобіювання в Україні. Для досягнення цього необхідно розвивати інститути професійного саморегулювання, залучати до процесу розробки етичних стандартів усіх зацікавлених сторін і забезпечувати незалежність контролюючих органів від політичного впливу.
Автори матеріалів OpenMind, як правило, зовнішні експерти та дописувачі, що готують матеріал на замовлення редакції. Але їхня точка зору може не збігатися з точкою зору редакції Mind.
Водночас редакція несе відповідальність за достовірність та відповідність викладеної думки реальності, зокрема, здійснює факт-чекінг наведених тверджень та первинну перевірку автора.
Mind також ретельно вибирає теми та колонки, що можуть бути опубліковані в розділі OpenMind, та опрацьовує їх згідно зі стандартами редакції.
