Скриня Пандори чи незалежність регулятора: навіщо вводять новий «податок» для телеком-індустрії – до 1,5% від загального доходу

У телеком-індустрії виник новий конфлікт. На цей раз із регулятором. НКЕК розробила законопроєкт імені себе: «Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку». Ним пропонується змусити ринок платити так званий внесок на регулювання в розмірі 1,5% від доходу бізнесу.

«Пишаємося, що працюємо в такій особливій галузі, – іронізують гравці ринку. – Після ручного скасування єдиного податку лише для нашої індустрії, величезних витрат на енергонезалежність і підвищення військового збору для всіх, регулятор вважає, що ми без проблем потягнемо ще один «податок».

Цікаво і те, що внесок пропонується сплачувати не всім «підопічним» НКЕК: майбутніх (не)платників вибірково розділено за галузями та розміром доходів.  

Mind вивчив нормативні документи, правки профільних асоціацій, поговорив із регулятором і бізнесом, побував на декількох засіданнях, де зібрав аргументи сторін конфлікту.

Спойлер: після десятків годин обговорення, тролінгу та маніпуляцій обидві сторони наче готові піти на компроміс. Але що саме ним буде – поки що не домовилися.

Як регулятор аргументує новий збір?

У пояснювальній записці НКЕК деталізовано аргументує свою позицію. Суть коротко: у Нацкомісії стверджують, що недофінансування з держбюджету приводить до «неможливості належним чином» виконувати свої обов’язки.

На 2025 рік регулятору з бюджету виділено 199,8 млн грн. Тоді як потрібно, за твердженням НКЕК, 309,5 млн грн цього року та близько 500 млн грн – наступного. Найбільша стаття витрат у 2026-му – оплата праці на 166,4 млн грн.

В Інтернет Асоціації України (ІнАУ) вважають таке зростання видатків у 2,5 раза необґрунтованим.

«Особливо з урахуванням воєнних реалій. Навпаки, зменшення чисельності населення, кількості споживачів і постачальників послуг, а також нові можливості використання ШІ вимагають зменшення витрат на органи державного управління, регуляторного навантаження на галузь, скорочення функцій і персоналу регулятора та відповідно – бюджетних витрат на його діяльність», – йдеться в листі ІнАУ до НКЕК.

Регулятор парирує. І в минулі роки потреба у фінансуванні коливалася в межах 400–500 млн, але Мінфін постійно «обрізає» видатки. Так свою позицію на одній із нарад із бізнесом пояснили в НКЕК та навели зведену таблицю (див. нижче). Втім незалежної оцінки необхідності саме таких збільшених потреб у витратах ані в пояснювальній записці, ані під час обговорення чиновники не навели.

Джерело: НКЕК

А запитання бізнесу про те, чи можлива оптимізація функцій і скорочення персоналу, викликає в НКЕК бурхливі емоції.

«Європейська комісія неодноразово наголошувала,  що в нас недостатня кількість людей. Колись штатна чисельність становила 375, зараз у нас залишилося 220 людей. При тому що закон «Про електронні комунікації» додав нам на 245% більше функцій. Ці 220 людей працюють на виснаження 24 на 7 заради того, щоб не завалилася інституція», – відповідає членкиня НКЕК Лілія Мальон.

Та пропонує порахувати середню зарплату працівників: 117 млн грн (затверджений кошторис на 2025 рік на оплату праці) розділити на 220 та відняти 21,5% податків. Mind порахував: близько 35 000 грн на місяць.

Дашборд Мінфіну наводить більш точні дані за місяцями. 2024 року середня зарплата в НКЕК коливалася від 43 тис. грн до 57,4 тис. грн (без вирахування податків).

У березні 2025 року середня зарплата становила 47,2 тис. грн. Якщо порівняти з іншими держструктурами, НКЕК далеко не на останньому місці рейтингу зарплат.

«Якщо ви готові приходити до нас на роботу на такі «суперзарплати», з задоволенням приймемо. У нас є вакансії, але на ці гроші не можемо знайти людей», – каже Лілія Мальон.

Як проблему недофінансування пропонує розв’язати регулятор?

Відмовитися від коштів із держбюджету та збирати гроші з ринку. НКЕК посилається на вимоги європейських партнерів. В Угоді про асоціацію між Україною та ЄС та Директиві 2018/1972 про запровадження Європейського кодексу електронних комунікацій є зобов’язання забезпечити незалежність, зокрема й фінансову, національного регулятора.

Втім у цих документах немає вимоги зробити це за рахунок ринку. В країнах ЄС використовуються три моделі фінансування.

«Наразі кращою практикою та найрозповсюдженішим типом фінансування у сфері електронних комунікацій у ЄС є автономна модель фінансування – незалежне (позабюджетне) фінансування (так зване фінансування з ринку). Така модель надає можливість уникати обмеження фінансових ресурсів і будь-яких інших видів зовнішнього втручання в автономію та фінансову незалежність із боку інших державних органів», – аргументують свою позицію  в НКЕК.

Та уточнюють, що 23 з 28 країн ЄС фінансуються з ринку (див. нижче перший та третій стовпчики таблиці).

Моделі фінансування національного регулятора у сфері електронних комунікацій в країнах ЄС (Mind зафіксував ці дані з презентації НКЕК під час обговорення проблеми з бізнесом)

Продовження першої колонки – варіант моделі фінансування регулятора ринком

Джерело: НКЕК

Примітно, що в ЄС модель «з ринку» включає не лише регуляторний збір, а інші платежі та плати за послуги. В Україні гравці їх теж платять – тільки кошти йдуть не регулятору, а до держбюджету або в Український державний центр радіочастот (це ДП входить у сферу управління НКЕК).

«Фінансування регуляторів у ЄС головним чином відбувається за рахунок ліцензійних платежів, платежів за радіочастотний і номерний ресурси, надання послуг операторам і держбюджету. Натомість у проєкті закону жодне з таких джерел фінансування не передбачається, а пропонується встановити фінансування лише і виключно як «податок». Бо й нарахування внеску, аналогічно нарахуванню податків, запропоновано із загального доходу», – йдеться в іншому листі ІнАУ до НКЕК.

На нараді бізнес пропонував регулятору перенаправити частину платежів, наприклад за РЧР (радіочастотний ресурс), на фінансування НКЕК.

Є схожі пропозиції й у правках асоціацій до законопроєкту.

«У 2024 році до Держбюджету надійшло 2,89 млрд грн, сплачені операторами мобільного зв’язку за отримані на аукціоні ліцензії… Оператори роблять суттєвий внесок у наповнення держбюджету, тому фінансова незалежність НКЕК може бути забезпечена шляхом цільового використання чинних відрахувань операторів», – йдеться в зауваженнях від Української асоціації операторів зв'язку «Телас».

Але поки що «ідея» не пройшла. Імовірно, у Нацкомісії вважать, що такі зміни законодавства буде важко провести через Мінфін та Верховну Раду. Водночас Мінфін залюбки погодиться перекласти утримання регулятора з «плечей» держбюджету на додатковий збір із ринку.

Чи відповідає запровадження «внеску на регулювання» нормам чинного законодавства?

Бізнес платить чисельні податки, які йдуть, зокрема, і на утримання держструктур. Тож, по суті, регулятор пропонує запровадити подвійне оподаткування?

«По суті, так, а де-юре, ні», – кажуть учасники ринку.

«Звичайно, такий підхід не відповідатиме справедливому й однаковому підходу до різних галузей, принципам економічної конкуренції. Але НКЕК називає новий збір не податком, а платою за сервіс регулювання», – пояснюють Mind в ІнАУ. Тож завдяки «грі» термінів юридично не можна стверджувати, що йдеться про подвійне оподаткування.

В НКЕК же своєю чергою посилаються на схожій збір, запроваджений регулятором енергетиків – НКРЕКП. Втім там розмір внеску становить 0,15% – і не від загального, а від чистого доходу.

До чого тут скриня Пандори?

Якщо законопроєкт буде прийнято, інші ЦОВВ зі спеціальним статусом (не тільки НКРЕКП) можуть запропонувати своїм «підопічним» платити схожі внески. У них також є недофінансування та прагнення до незалежності.

Членкиня НКЕК Вікторія Трощенко уточнює Mind, що регулятори не можуть, а мусять це зробити: «Вимога ЄС щодо фінансової незалежності стосується всіх регуляторів. Саме тому відповідні заходи щодо посилення фінансової незалежності регуляторів міститься і в Плані заходів з виконання рекомендацій Європейської комісії», представлених у Звіті про прогрес України в рамках «Пакета розширення Європейського Союзу 2024 року», і в Плані пріоритетних дій уряду на 2025 рік.

Чому зараз бізнес уже не відкидає ідею запровадження збору?

Під час публічного обговорення асоціації подали купу правок до законопроєкту. Серед них були ї пропозиції взагалі виключити цю норму з документа з розлогою аргументацію.

Якщо коротко, у «Телас» посилалися на:

• негативні наслідки для підприємств і споживачів (збільшення фінансового навантаження, зниження конкурентоспроможності галузі, ризик скорочення робочих місць);
• значний корупційний ризик (визначення розміру регуляторного внеску та подальші витрати одержаних коштів здійснюється НКЕК із необмеженою дискрецією повноважень);
• ризик того, що постачальники послуг штучно дробитимуть бізнес на десятки малих підприємств, які не зобов’язані сплачувати регуляторний внесок;
• передумови для залежності НКЕК від операторів, особливо великих гравців, доходи яких безпосередньо впливатимуть на фінансування регулятора. Це може призвести до ситуації, коли рішення НКЕК носитимуть ознаки упередженості та заангажованості.

В асоціації «Телекомунікаційна палата України» (ТелПУ, «Телекомпалата») також вносили зауваження про підвищення фінансового тиску, послаблення конкурентоспроможності, негативний вплив на зайнятість, (не)залежність регулятора та наводили ще декілька аргументів:

• Протиріччя з антикризовими заходами. У більшості економічно розвинених країн під час економічних криз уряди намагаються підтримати бізнес шляхом зниження податкового тиску, надання субсидій або програм фінансової підтримки.
• Невиправданий перерозподіл фінансових ресурсів та економічний ефект «доміно». Введення внеску не лише напряму вдаряє по галузі, а й впливає на суміжні сектори економіки. Компанії, на які накладається фінансовий тягар, скорочують замовлення на товари та послуги у своїх постачальників, що запускає ефект «доміно».

На нараді на питання про незалежний аудит фінансових потреб та КРІ працівників регулятора Лілія Мальон відповіла, що НКЕК без проблем може надати відкриту інформацію про КРІ.

«Але, якщо ви з нашою відкритістю будете розглядати кожного нашого працівника, ми точно так само розглядатимемо, коли ви будете подавати нам фінансову звітність. Згадаймо, скільки операторів інтернету нам не подають фінансову звітність, подають її некоректно, подають її із запізненням тощо. Регулятор витрачає на це час, але дуже часто не застосовує санкції», – пояснила свою позицію щодо відносин із бізнесом членкиня НКЕК.

Тож через що наразі сперечаються бізнес і регулятор?

Залишилося декілька «червоних» ліній.

Перша – розмір збору. У законопроєкті йдеться, що ставка не може перевищувати 1,5% загального доходу платників внеску та має визначатися:

• щорічно;
• на підставі поданої учасниками ринку звітності за попередній рік;
• шляхом ділення планового обсягу потреб у фінансуванні НКЕК на загальний дохід платників внеску.

Далі уточнюється, що ставка підлягає перегляду регуляторним органом щоквартально.

У відповідь в НКЕК запевняли бізнес, що 1,5% – лише верхній поріг. Якщо законопроєкт приймуть, то 2026 року треба буде сплатити близько 0,5%.

«Втім закон ухвалюємо не на рік, а щонайменше до 2030 року. Тоді Україна може стати членом ЄС і на НКЕК будуть покладені додаткові завдання. Зараз, коли говоримо про потребу, ніхто до кінця не може оцінити всього того пулу, який будемо зобов'язані виконувати. Приведу один приклад. Членство в BEREC. Зараз ми сплачуємо 15 тис. євро внеску до BEREC. Коли станемо членами ЄС – будемо вносити 100 тис. євро», – пояснювала Лілія Мальон.

Та пообіцяла: «Кожного року будемо публікувати бюджет, в разі потреби – його обговорювати. 100%, внесок буде меншим, аніж 1,5%».

Бізнес не дуже вірить таким обіцянкам, тож продовжував наполягати на зниженні «порогу».

Друга «червона» лінія – незалежний аудит потреб НКЕК. На ньому наполягають всі асоціації.

Зараз у переліку потреб НКЕК на 2026 рік – розробка та впровадження регуляторної платформи за 83 млн грн, двох інформаційних систем – за 22 млн грн та 14,8 млн грн, проведення трьох науково-дослідних робот – від 3,4 млн грн до 5,6 млн грн тощо (див. нижче в таблиці статті витрат).

Джерело: НКЕК

В НКЕК стверджують, що це орієнтовні цифри. Закупівлі відбуватимуться через «Проззоро», витрати перевірятиме Рахункова палата, а бюджет узгоджувати Кабмін – все згідно з чинним законодавством. На нараді Лілія Мальон декілька разів обіцяла запровадити ще один важіль: публікувати кошторис потреб перед подачею документа на Кабмін.

«Якщо ринок стане інвестором регулятора, він має мати право контролю», – підсумовувала голова «Телекомпалати» Тетяна Попова на нараді.

У бесіді з Mind Вікторія Трощенко уточнює, що аудит має бути, це одна з європейських вимог.

«Якщо ринку не вистачає додаткового запобіжника, то мають запропонувати. Але, на мою думку, аудит і затвердження кошторису має здійснювати не громадська рада, бо є ризик виникнення корупції. Має бути або проведення фінансового аудиту за результатами року, або попереднє обговорення кошторису, коли ми публікуємо стратегічні та фінансові плани», – пропонує членкиня НКЕК.

Та додає, що такі правки можуть бути внесені в законопроєкт: «Але поки що галузь цих пропозицій не подала».

Третя «червона» лінія – перелік платників внеску. По цьому пункту наразі розбрід і хитання в позиціях представників бізнесу. В законопроєкті почесного обов’язку платити збір позбавлені дві «категорії»:

• поштові оператори (хоча НКЕК регулює також і послуги поштового зв’язку);
• телеком-компанії, річний дохід яких не перевищує 1167 розмірів мінімальної зарплати (зараз це 9,336 млн грн).

Всього на телеком-ринку працює близько 4000 суб’єктів господарювання. За попередніми підрахунками регулятора, платити внесок мають 335 гравців, серед яких 247 мікропідприємств і 65 малих компаній. 

Джерело: Аналіз регуляторного впливу до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку»

Більшість майбутніх платників (особливо великі компанії) не згодні з такою градацією та посилаються на принцип однакових і рівних умов для всіх.

Представники поштових операторів на нараді пояснили, що НКЕК надає їм лише один сервіс (включає або виключає компанію з відповідного реєстру, послуга може бути затребувана раз у декілька років). Платити за це щорічно 1,5% від загального обороту поштарі вважать недоречним.

Вікторія Трощенко в бесіді з Mind розповіла, що регулятор вважає ці аргументи поштовиків обґрунтованими. Та додала, що серед поштових операторів є «Укрпошта». А державне підприємство не може платити регуляторний збір, крім того воно знаходиться у сфері управління Мінрозвитку.

Також в НКЕК пропонують не чіпати зовсім маленькі бізнеси, які сьогодні «покривають» невеликі села.

«Нагадаю: в Україні досі залишається понад 4000 населених пунктів без доступу до інтернету. Робота в них є економічно невигідною для великих гравців ринку. Малий бізнес має бути фінансово спроможнім для того, щоб збільшувати покриття», – каже Вікторія Трощенко.

Четверта – модель фінансування. Це самий болючий пункт, по якому представники різних кластерів та ніш бізнесу навряд чи оперативно дійдуть компромісу.

Поки що більшість бізнесу згодна лише з тим, що використовувати тільки одне джерело фінансування – регуляторний збір – недоречно. А от далі починаються нюанси та суперечки.

В ІнАУ пропонують диференційовану модель фінансування. Асоціація зробила розрахунок грошових потоків за бюджетними роками (з 2026 до 2036 року) і виявила, що більшість сервісів НКЕК надаватиме мобільним операторам, на другому місці – інтернет-провайдери, на третьому – поштарі.

В НКЕК розповіли Mind, що не проти диференційованої моделі й готові її застосувати до всіх представників ринку електронних комунікацій.

«Буде трохи складніше адмініструвати регуляторний збір із 4000 представників ринку, ніж із 335, але це можливо. У разі диференційованої моделі – потрібно  закласти можливість різних ставок регуляторного збору. Зараз нам потрібна чітко виписана модель від ринку, яка потім буде відображена у відповідних підзаконних актах», – уточнює Вікторія Трощенко.

Як ми зазначали вище, окремо представники різних ніш бізнесу та BRDO пропонують змішану модель: до регуляторного збору додати фінансування з держбюджету та кошти від інших платежів, які вже платить ринок (але наразі вони йдуть не до НКЕК).

А регулятор поки попередньо погоджується лише на диференційну модель. Повернення держфінансування в НКЕК побоюються та посилаються на вимогу ЄС щодо політичної незалежності.

Як новий «податок» вплине на абонентів?

В аналізі регуляторного впливу законопроєкту стверджується, що новий збір позитивно вплине на абонентів. Мовляв, створення регуляторної платформи – автоматизованої інформаційно-аналітичної системи – забезпечить можливість подання абонентами звернень / заяв до регуляторного органу та отримання ними від НКЕК відповідей.

Але користувачі і так уже давно мають можливість подавати заяви на сайті регулятора.

Також ініціатори збору аргументують, що це дозволить здійснювати в необхідних обсягах моніторинг якості електронних комунікаційних послуг «з метою забезпечення потреб громадян України у якісних електронних комунікаційних послугах» і забезпечить всебічне та періодичне «інформування споживачів про рівні якості електронних комунікаційних послуг, які надаються постачальниками». Зауважимо, що моніторинг й інформування також уже проводяться.

А от додаткових витрат абоненти не понесуть, заявляють у Нацкомісії. Хоча учасники ринку можуть перекласти новий «податок» у тарифи для споживачів.

Тож з урахуванням всіх озвучених факторів та нинішніх важких умов ведення бізнесу ідея НКЕК викликає багато спірних запитань щодо доцільності запровадження нового збору та рівня витрат комісії на регулювання ринку.