План vs факт: що приховує проєкт державного бюджету на 2021 рік

Уряд представив проєкт Державного бюджету на 2021 рік. Головний фінансовий документ країни офіційно заявлено як «Бюджет можливостей для розвитку», що натякає на макроекономічний ефект стимулювання економічного зростання. Про підводне каміння нового бюджету в макроекономічному сенсі розповів Mind  начальник аналітичного відділу Альфа-Банку Україна Олексій Блінов.

Макроекономічні припущення уряду на 2021 рік відомі ще з літа: зростання реального ВВП на 4,6% (проти скорочення аналогічної амплітуди 2020 року), прискорення середньорічної інфляції до 8,1% (проти менш як 3%) та середньорічний обмінний курс 29,1 грн за долар (проти близько 27). Прогнозоване зростання гривневих обсягів економіки (це важливо як «еталон» для порівняння багатьох показників зростання далі) на 13,4%.

Уряд має наміри зберегти суттєвий дефіцит бюджету в 6% ВВП, що подається як суттєве скорочення дефіциту проти 7,5% ВВП у поточному році. Високий розмір дефіциту пояснюється потребами стимулювати економіку після коронакризи та тим, що багато країн світу нині мають високі бюджетні дефіцити.

Ключові ідеї бюджету: форсоване збільшення «мінімалки» та інфраструктурні видатки

Стимулювання економіки очима авторів проєкту державного бюджету має дві ключові компоненти: суттєве підвищення мінімальної заробітної плати та фінансування інфраструктурних проєктів.

Щодо останнього, то дійсно, державний бюджет стає все більш схожим на інвестиційний проєкт, частково підміняючи собою діяльність державних підприємств.

Якщо у відносно благополучні 2017–2019 роки на узагальнений напрям «Економічна діяльність» спрямовували в середньому 6,3% видатків державного бюджету, то 2021 року на такі цілі пропонується вже близько 9% усіх видатків. І це без врахування механізму державних гарантій, для яких у новому бюджеті запропоновано взагалі скасувати «стелю». Безумовно, державні інвестиції посилюють ВВП, проте не у всіх випадках зрозуміло, чому цим має опікуватися саме платник податків, а не державне підприємство.

Підвищення мінімальної зарплати не варто сприймати однозначно. Як парадоксально це не звучить, «мінімалка» – це передусім інструмент збільшення бюджетних доходів та навіть обмеження бюджетних видатків.

1. Мінімальна зарплата стосується всіх – відповідно приватний сектор нарощуватиме надходження податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) та сплату єдиного соціального внеску (ЄСВ). Чи посилює форсоване збільшення мінімальних витрат бізнесу на оплату праці (більш як удвічі швидше за прогнозну динаміку номінального ВВП: 30% проти 13,4%) можливості для розвитку економіки – питання суперечливе.
2. Форсоване підвищення мінімальної заробітної плати, безумовно, запускає механізм «інфляційного податку». Можна сперечатися про масштаби, але сам зафіксований в офіційному прогнозі факт прискорення інфляції втричі вже досить красномовний.Побічним наслідком стрімкого прискорення зростання цін найімовірніше стане зростання процентних ставок в економіці відповідно до політики інфляційного таргетування, що також навряд чи додасть стимулювання економіці.
3. Збільшення «мінімалки» на 30% супроводжується підвищенням прожиткового мінімуму, який  використовують для розрахунку мінімальної пенсії, лише на 8%, що навіть за умови автоматичної індексації пенсій для пенсіонерів із великим трудовим стажем через «мінімалку» все одно означає покращення балансу ЄСВ із фіскального погляду. У принципі ці ефекти наочно відображено у обсязі бюджетного трансферту до Пенсійного фонду: він зросте наступного року на крихітні 0,7%.

Тобто з боку споживання економіку наступного року стимулюватимуть точно не пенсіонери. Та, можливо, і не працівники. Наприклад, досвід підвищення мінімальної зарплати у 2017 році аж на 123% супроводжувався дуже скромним прискоренням зростання реального ВВП з 2,4% до 2,5%. А спричинене збільшенням «мінімалки» прискорення інфляція, безумовно, обмежує зростання реальних зарплат загалом по економіці, причому всіх зарплат, а не тільки невисоких.

Отже досить справедливо очікувати, що велика частина підвищення «мінімалки» піде в інфляцію (обмежує економічне зростання за визначенням) та в імпорт (не є частиною ВВП України за визначенням). Це бачення узгоджується і з офіційним макроекономічним прогнозом.

Порівнювати потрібно не з планом, а з очікуваним фактом

Якщо повернутися до бюджетного балансу, то на перший погляд бюджет на 2020 рік спрямований на його поступову нормалізацію. Доходи запропоновано збільшити на 9,4%, а видатки – лише на 4,9%, вдвічі менше, що на папері дасть змогу трохи скоротити дефіцит із 7,5% ВВП до 6% ВВП.

Проте ключова проблема оцінки державного бюджету на 2021 рік полягає у невизначеності держбюджету-2020. Якщо ми подивимося на макропрогноз на 2020 рік, за яким переписувався бюджет цією весною, то вже сьогодні можна констатувати суттєве відхилення реальності від багатьох його параметрів. Виконання бюджету по факту суттєво відхиляється від визначеної законом траєкторії, особливо в контексті видатків. Існує висока імовірність, що фактичні результати виконання бюджету за підсумками 2020 року (і доходи, і видатки, і дефіцит) будуть суттєво іншими за заплановані.

Якщо здійснити переоцінку бюджету на 2021 рік відносно прогнозу фактичного виконання бюджету-2020, то виявиться, що картина абсолютно протилежна. Замість зростання доходів на 9,4% можна побачити зростання лише близько 5%, а зростання видатків натомість підскочить до понад 10%. І це означатиме, що плановий дефіцит на 2021 рік насправді зросте в півтора раза проти фактичного дефіциту 2020 року (через набагато менший фактичний дефіцит-2020, ніж це записано в законі).

Зміна основних параметрів державного бюджету в 2021 році, %

Джерела: Закон про ДБ-2020, проєкт закону про ДБ-2021, розрахунки автора

Отже замість скорочення бюджетного дефіциту 2021 року ми навпаки бачимо план суттєвого пом’якшення фіскальної політики, що не зменшує, а збільшує потреби держави в залученні фінансування, тобто боргів.

План фінансування виглядає як загроза, але це лише план

Профінансувати 6% ВВП – це надскладна задача. Основою макрофінансової стабільності у 2017–2019 роках був скромний дефіцит державного бюджету в діапазоні 1,5-2% ВВП, і навіть за цих умов рефінансування державного боргу та дефіциту постійно було в центрі уваги. Фіксація нової епохи високих дефіцитів повертає до України епоху фіскального домінування, коли фінансові ринки стають буквально підпорядкованими зусиллям уряду з пошуку нових боргів.

Розуміння фінансовими ринками гострої потреби уряду в великих обсягах фінансування має потенціал суттєво погіршити погляд гравців ринку на майбутнє та ризики. Багато з них, особливо іноземних, призвичаєні дивитися на офіційні документи, не маючи можливості глибоко вивчати приховані можливості. І те, що вони там побачать, може їх сильно налякати.

Дефіцит у 270 млрд грн запропоновано профінансувати передусім внутрішнім боргом (ОВДП) – майже 210 млрд грн додаткових облігацій понад ті, які потрібно рефінансувати наступного року. При цьому зовнішнє фінансування, зокрема пільгове від міжнародних фінансових організацій, досить скромне.

Безумовно, Міністерство фінансів може самостійно змінювати фактичні обсяги фінансування за напрямами. Можна взяти багато зовнішніх боргів замість внутрішніх або здійснити безпрецедентну приватизацію. Проте в проєкті бюджету-2021 зафіксовано заявку на доволі скромне зовнішнє фінансування та потужне фінансування через ОВДП – і багато хто прочитає це буквально, саме як офіційну заяву.

Але всім відомо, що можливості внутрішнього ринку обмежені. Наразі нема підстав очікувати на повторення ситуації 2019 року, коли величезний додатковий попит на ОВДП формували іноземні інвестори. Обмежені можливості фінансування через ОВДП дуже добре видно з фактичних результатів за вісім з половиною місяців 2020 року.

Тому учасники ринку в контексті оцінки виконання такого бюджетного плану, безумовно, розглядатимуть найімовірнішим варіантом розвитку подій фіскальне домінування над монетарною політикою та потужне емісійне фінансування бюджетного дефіциту, що фактично повертає Україну в досвід 2014–2015 років.

Наслідком може стати суттєве посилення тиску на котирування українського боргу та валютний ринок, що своєю чергою дедалі розкручуватиме спіраль негативних очікувань та може призвести до масштабної загрози макрофінансовій стабільності – особливо якщо реалізуються ті чи інші макроекономічні ризики в інших сферах.

Нетто-фінансування державного бюджету, млрд грн

Джерела: Державна казначейська служба, законодавство України, проєкт закону про ДБ-2021, оцінка автора

Проте не все так однозначно. Як було зазначено вище, не варто плутати план із фактом. Є підстави очікувати, що не тільки у 2020-му, а й у 2021 році бюджет насправді вдасться звести зі значно меншим дефіцитом (а відповідно – зі значно меншими потребами у фінансуванні), ніж планується. Але це небезпечна гра: «скриню Пандори» великого дефіциту вже відкрито, і системно протистояти політичним закликам її заповнити буде дуже важко.

Чи вдасться державі ця «бюджетна акробатика» – перший шанс перевірити це буде вже у IV кварталі 2020 року. Адже плановий дефіцит на останні три місяці року залишається у обсязі понад 200 млрд грн! Проте яким буде фактичний дефіцит до кінця цього року? І у який спосіб його буде профінансовано? Від відповідей на ці запитання великою мірою залежить те, чого всім нам очікувати наступного року.