Зона контролю: Митниця. Чи вимагає ЄС від України розслідувати контрабанду Держмитслужбою

Багатостраждальний конкурс з обрання нового голови Державної митної службі (ДМС) виходить на фінішну пряму – 23–26 березня відбудуться фінальні співбесіди з кандидатами.

Водночас розпочата реформа української митниці може призвести до суттєвого розширення повноважень митних органів. У грудні 2025 року експерти Програми ЄС із підтримки управління державними фінансами (EU4PFM) провели попередню оцінку проєкту нового Митного кодексу, розробленого урядом України. Зараз він – на остаточній експертизі в Єврокомісії.

Доопрацьовану після цього версію документа Кабмін уже реєструватиме у Верховній Раді. Його ухвалення є ключовою передумовою адаптації нашого законодавства до європейського в митній сфері в межах набуття Україною членства в ЄС. Закінчити гармонізацію митного нормативного поля ми маємо не пізніше 2027 року, а новий Митний кодекс планується ухвалити у 2026-му.  

Зокрема, у проєкті йдеться про те, щоб створити при ДМС окремий слідчий підрозділ, який здійснюватиме оперативно-розшукову діяльність (ОРД) і проводити досудове розслідування у справах про контрабанду товарів.

З одного боку, у Митному кодексі ЄС, на основі якого, як стверджується, і складено новий український збірник законів, немає вимоги започатковувати при митниці правоохоронний орган. Це прерогатива національних законодавств. Тобто для боротьби з контрабандою не обов’язково надавати такі повноваження саме митникам.

З іншого боку, Міністерство фінансів заклало в Національній стратегії доходів (кінець 2023 року) пункт про наділення митних органів силовою функцією разом із правом на ОРД. Але лише після зміцнення доброчесності митників і підвищенням довіри до них із боку суспільства.

Ініціатива викликала критику бізнес-спільноти. Є висока ймовірність, що Єврокомісія погодить цю ідею уряду. Питання в тому, у якому фінальному вигляді Митний кодекс приймуть народні депутати.

Mind у рамках серії публікації спеціального проєкту «Зона контролю: Митниця» – про те, чому Держмитслужба пропонує такі ідеї, чи небезпечні вони, що вимагає чи не вимагає Євросоюз і як розподілені правоохоронні функції щодо контрабанди в різних європейських країнах.

Хто розслідує справи про контрабанду зараз

До 2012 року розслідуванням контрабанди займалася переважно Служба безпеки (СБУ). Згодом були внесені зміни до кримінального законодавства, унаслідок чого порушення, пов'язані з незаконним ввезенням / вивезенням товарів, було переведено до адміністративної площини та передано до сфери відповідальності митниці. Кримінальна відповідальність залишилася лише за ввезення зброї, наркотиків, вибухових речовин і культурних цінностей – такі справи продовжувала вести СБУ.

У 2024 році товарна контрабанда знову потрапила під дію Кримінального кодексу, але розслідує подібні злочини (до сьогодні) Бюро економічної безпеки (БЕБ).

Отже, згідно з чинним законодавчим полем, ДМС виявляє та фіксує порушення на кордоні, після чого передає відповідні матеріали до БЕБ.

При цьому СБУ також продовжує брати участь у таких справах, якщо вони пов'язані з організованою злочинністю або загрожують національній безпеці.

Хто виступає за розширення дискреції митниці

Вперше дискусія про необхідність наділити митницю правом проводити слідчі дії виникла ще у 2010–2012 роках, коли відбувався процес декриміналізації контрабанди.

У 2021 році в інтерв'ю Mind Павло Рябікін, який на той момент обіймав посаду голови ДМС, заявив, що митниця має здійснювати досудове розслідування та оперативно-розшукові заходи.

Наприкінці 2023 року Кабінет Міністрів затвердив Нацстратегію доходів до 2030 року, в якій однією із цілей митної політики на найближчі роки є посилення безпекової функції ДМС шляхом її перетворення на правоохоронний орган і наділення митних органів повноваженнями здійснювати ОРД та розслідувати справи про контрабанду. Наділення держоргану такими повноваженнями прив’язали до підвищення довіри до нього та посилення доброчесності митників.

Зокрема у другій половині 2025 року ДМС випустила два релізи, які широко розійшлись у ЗМІ, про те, що буцімто і Єврокомісія, і МВФ заявили про необхідність надання українській митниці статусу правоохоронного органу для розслідування контрабанди.

Але Mind не знайшов першоджерел подібних заяв від цих структур. Натомість у їхніх звітах із цього приводу використовуються або дуже обтічні фрази, або взагалі про це не йдеться.

Так, у листопадовому звіті Єврокомісії щодо прогресу України на шляху до членства в ЄС сказано: «Митний орган повинен бути наділений на національному рівні відповідними повноваженнями щодо забезпечення дотримання законодавства та мати можливість безпосередньо брати участь у зборі оперативної інформації й сприяти проведенню досудового розслідування у справах про контрабанду товарів».

В останньому публічному звіті МВФ (як і в попередніх) теж не йдеться про надання ДМС широких повноважень у кримінальних справах, як це заявляється в релізах митників. Натомість МВФ наголошує на необхідності реформувати управління митницею в адміністративній частині, боротьби з корупцією, запровадження ризик-орієнтованого контролю, постмитного аудиту, цифровізації тощо.

Складно сказати, чи ДМС просто маніпулює у релізах суспільною думкою, чи дійсно ретранслює інсайдерські звіти та заяви міжнародних партнерів. Але останні, принаймні в публічній площині, не артикулюють свою підтримку ідей проведення ДМС слідчих дій, як це подається з боку українських чиновників.

Навіщо митниця хоче мати силові функції

Як стверджують митники, у поточній моделі, коли ДМС фіксує порушення, а БЕБ їх розслідує, відбувається втрата оперативності, слідство затягується на тижні й навіть місяці.

При цьому митники, які розкривають окремо взяту контрабандну схему, не можуть вплинути на процес, оскільки їм заборонено проводити негласні заходи та розшукувати порушників.

В. о. голови Держмитниці Сергій Звягінцев у колонці для «Економічної правди»  ще на початку 2024 року (після ухвалення Нацстратегії) переконував, що відсутність права на ОРД знижує ефективність слідства, оскільки ДМС не може виявляти організаторів злочинів (зокрема у випадках, коли контрабанда пов'язана з посадовими особами відомства) й обмінюватися інформацією з митними органами інших держав.

Зокрема, новопризначений голова БЕБ Олександр Цивінський в інтерв'ю «24 каналу» заявив, що бюро має намір сконцентрувати зусилля на найпроблемніших зонах економіки, до яких належать контрабанда й ухилення від сплати податків. Хоча загалом Цивінський згоден, що для досягнення найкращого результату співробітники БЕБ мають працювати спільно з податковою та митницею.

Проте все одно видно інституційну конкуренцію між Держмитницею та БЕБ – кожен орган явно хоче мати контроль над економічними злочинами.

Як врегульовано діяльність митних служб у ЄС

У ДС вказують на те, що в частині країн ЄС митні органи мають широкі слідчі повноваження, і без аналогічного кроку з боку України її євроінтеграція буде неможлива.

Хоча в низці країн ЄС дійсно так і є (при тому не у всіх), але подібні заяви є маніпулятивними. Насамперед у контексті того, що вступ України до ЄС без перетворення митниці на поліцейську структуру буде неможливим.

На рівні Євросоюзу діє Митний кодекс ЄС – EU Customs Код (UCC). Це основний документ, який регулює внутрішні процедури та структуру митних органів усіх країн ЄС. Він визначає загальні правила контролю, оформлення товарів на кордоні та інших процедур, єдині підходи до визначення митної вартості й передбачає цифровізацію більшості процесів.

Саме національне законодавство деталізує організацію роботи митної служби, процедури контролю товарів, штрафи, порядок взаємодії з іншими держорганами (податковою, поліцією, прокуратурою), передбачає наявність (або відсутність) у митниці правоохоронних функцій.

При цьому Єврокомісія не встановлює зобов'язання щодо того, щоб митниці всіх країн ЄС мали підслідність самостійно розслідувати кримінальні справи. Єврокомісія лише рекомендує організувати належну безпеку кордонів, посилити протидію контрабанді, запровадити електронні системи контролю. А кожна держава сама вирішує, давати митним органам право на ОРД чи ні.

Як розслідування контрабанди організовано у країнах ЄС

На території Євросоюзу поширена подвійна практика. Митниці окремих держав або мають внутрішні підрозділи, які наділені слідчими повноваженнями, або ці функції виконують окремі структури, котрі до митних органів не входять. Mind зібрав деякі типові приклади.

Країни, у яких митниця самостійно здійснює розслідування. У Польщі митниця є частиною Національної податкової адміністрації (Krajowa Administracja Skarbowa – KAS). Вона має право на оперативно-розшукові дії та розслідування справ, пов'язаних із контрабандою. Тобто, по суті, відомство може діяти самостійно та незалежно не тільки як адміністратор митних платежів, а і як фінансова поліція.

Усередині митної служби Франції (Direction générale des douanes et droits indirects – DGDDI) є два підрозділи, що наділені силовими функціями – це DNRED та SEJF. Тобто це власні спеціалізовані слідчі та оперативні підрозділи митниці, через які вона веде слідство у справах, пов’язаних із контрабандою.

В Іспанії Служба митного нагляду (Agencia Tributaria) складається з департаменту Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales, який здійснює оформлення декларацій, збір мит та акцизів, контроль за експортом / імпортом, і з воєнізованого блоку SVA. Цей блок – повноцінна поліцейська служба у складі митниці, яка проводить стеження, прослуховування та розслідування фінансових махінацій і наркотрафіку. SVA має власний флот і навіть авіацію для перехоплення й арешту контрабандистів.

Умовно комбінована модель. У Німеччині митники фіксують порушення, а у структурі відомства є свій слідчий спецпідрозділ – Служба митних розслідувань (ZFA), яка проводить оперативно-розшукову діяльність (ОРД) і досудове слідство. Також розслідувати контрабандні справи може поліція. Особливість у тому, що ключову роль у веденні слідства відіграє прокуратура. Вона визначає, хто та яке слідство проводить (митники чи поліція), фактично керуючи досудовим розслідуванням.

Держави, у яких митні злочини розслідують окремі підрозділи. В Італії Агентство митниці та монополій (Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, ADM) здійснює адміністративну роботу: збирає мита, акцизи, проводить перевірки. А от розслідуваннями займається Фінансова гвардія (Guardia di Finanza, GdF) – самостійне воєнізоване формування, яке входить до складу Збройних сил Італії та підпорядковується Міністерству економіки та фінансів.

Фінансова гвардія має широкі повноваження щодо розслідування економічних злочинів, контрабанди, податкових правопорушень. Ба більше, GdF у разі потреби може затримувати порушників із застосуванням сили й вогнепальної зброї.

У Нідерландах співробітники митниці проводять первинний огляд, виявляють порушення та затримують вантажі (при необхідності). Але слідчі заходи та ОРД – це прерогатива окремої спеціальної економічної Служби розслідувань (FIOD) під наглядом прокуратури.

Приблизно така сама модель існує і в Румунії. Митниця (Autoritatea Vamală Română) сфокусована переважно на фіскальному контролі та перевірках. Розслідування щодо контрабанди проводять підрозділи Національної поліції або спеціалізована прокуратура боротьби з організованою злочинністю (DIICOT).

На Мальті митниця здійснює переважно контроль товарних потоків (догляд суден, контейнерів) і патрулювання кордону. Митники можуть тимчасово затримувати порушників, але лише до їхньої передачі поліції, яка разом із прокуратурою веде слідство та ОРД.

Як можна оновити митницю в Україні

Ми вже акцентували, що загальне митне законодавство ЄС не містить прямих вказівок перетворювати митниці на воєнізований спецназ. При цьому, як бачимо, у країнах ЄС повноваження митників визначаються дуже по-різному: митники діють і повністю самостійно, і в симбіозі з іншими органами (та значно контролюються прокуратурою) або взагалі виконують допоміжну роль, як зараз в Україні.

Про яку підслідність йдеться, наразі невідомо. Можна припустити, що туди попадуть статті з Кримінального кодексу, які відповідають за контрабанду товарів. Тобто як мінімум у БЕБ хочуть забрати розслідування справ із контрабанди деревини та товарів (у тому числі підакцизних). Питання із зірочкою: чи залишать за СБУ слідчі дії щодо контрабанди зброї та наркотиків.

Але тут є важливий момент. Уряд обіцяв збільшити дискрецію митних органів в Україні лише за умови підвищення рівня довіри них, про що чорним по білому написано в Нацстратегії доходів.

Скрини із Національної стратегії доходів

У 2025 році з’явився звіт Інституту економічних досліджень (ІЕД), у якому стверджується, що начебто в суспільстві існує високий рівень підтримки щодо передачі ДМС права розслідувати контрабанду. Так заявили 80% респондентів (895 опитаних). Але зі звіту до кінця не зрозуміло, кого ж опитував інститут. У документі сказано, що серед опитаних 76% мають фахову обізнаність у митних процедурах. Та уточняється, що серед цих 76% є люди, які мають досвід роботи на митниці, митним брокером або представником учасника ЗЕД.

Тобто незрозуміло, яка частка серед опитуваних саме бізнесу, який і може незалежно оцінювати рівень довіри до діяльності ДМС. Водночас багато досліджень показують, що митниця є одним із лідерів із корупції – більш ніж третина корупційних проявів стосується саме ДМС. Тоді про яку довіру йдеться?

Цілком імовірно, що Єврокомісія поверне проєкт нового Митного кодексу без зауважень саме щодо ідеї створення при ДМС слідчої структури. Адже таке рішення кожна країна ухвалює на свій розсуд. До того ж терміни підтискають – новий Митний кодекс повинен бути прийнятий у 2026 році.

Водночас у Верховній Раді при доопрацюванні законопроєкту депутати можуть прибрати нові широкі повноваження митниці або ж розширити їх з обмеженнями. Як мінімум і тут навряд чи Єврокомісія буде проти: європейський Митний кодекс не зобов’язує робити це.

На погляд Mind, тут можна знайти компроміс, який дозволив би водночас розширити оперативні спроможності митниці та не допустити створення чергового корупційного монстра (див. нижче «Як можна реформувати Державну митну службу України»).

Принаймні на цьому етапі, поки розширення повноважень ДМС не буде підкріплене глибоким кадровим очищенням митних органів, чіткими процедурами ОРД, механізмами внутрішнього та зовнішнього контролю. Інакше митниця може перетворитися на структуру з практично необмеженими можливостями, що призведе лише до зростання корупційних ризиків, зловживань і тиску на бізнес як в адміністративних процедурах, так і під час ОРД.