Запозичення для громад: як користуватися цим інструментом

Розвиток громад та їх відновлення, зокрема після окупації або руйнувань, спричинених війною, розв'язаною росією на території України, – справа не з легких. Завдяки наявності необхідних ресурсів на ці потреби можливо розв'язати частину питань. Місцевий бюджет або виділення коштів міжнародних партнерів або грантові програми – основні джерела, що зазвичай використовують громади. Водночас часто перелік потреб значно перевищує наявні можливості. У цьому разі громадам можуть стати у пригоді залучені зовнішні запозичення. Як це працює, якою має бути боргова політика громад, що варто взяти до уваги в роботі із цим фінансовим інструментом, розповів Mind аналітик політики й даних Інституту аналітики та адвокації Віталій Набок.

Читайте також: Обережні оптимісти. Як розвивається Ладанська громада попри війну та інші обставини

Ефективне управління місцевим боргом стає стратегічно важливою складовою для фінансової стійкості та розвитку громад у період їх відновлення. Чинна боргова політика може бути дороговказом до дій громади на найближчі роки разом зі середньостроковим бюджетним плануванням, яке незабаром планують відновити на місцевому рівні. Напрацювання таких документів робить бюджетний процес більш зрозумілим та передбачуваним і дозволяє забезпечувати наступність попри можливі політичні зміни.

Така низька активність на ринку місцевих запозичень зумовлена низкою проблем місцевого боргового ринку:

• облігації місцевої позики складні у процесі випуску й обслуговування, до того ж програють у привабливості облігаціям державної позики;
• для отримання кредиту теж не менш важливим є внутрішній менеджерський ресурс громади, умови надання та повернення кредиту (валюта, відсотки, термін погашення, пільговий період, наявність забезпечення тощо).

У цих умовах політика громади щодо місцевих запозичень може відігравати вирішальну роль для належного обслуговування місцевого боргу.

Читайте також: Злетить чи не злетить: держбанки пропонують кредити на розмінування, а фермери не впевнені, що зможуть їх погасити

Основи формування боргової політики громад

Згідно з Бюджетним кодексом України, «управління місцевим боргом»  – це сукупність дій, пов'язаних зі здійсненням запозичень, обслуговуванням і погашенням місцевого боргу, інших правочинів із місцевим боргом, що спрямовані на досягнення збалансованості бюджету та оптимізацію боргового навантаження.

Тобто громада як відповідальний менеджер має дбати про те, аби за взятими запозиченнями були виплачені всі належні платежі й унаслідок будь-яких дій із боргом бюджет залишався збалансованим, а боргове навантаження не було надто обтяжливим для громади.

Інакше на громаду може очікувати потрапляння до боргового циклу, коли запозичення фінансують покриття дірок у бюджеті, а платити за попередньо взятими кредитами доводиться з нових.

Борговий цикл громади. Складено автором згідно з даними про боргові спіралі

Читайте також: «Тримаємо людей». Як зберегла єдність окупована Чернігівська громада із Запоріжжя

Програми управління боргом

Найбільш важливим документом місцевого боргового менеджменту є програма управління боргом.

Таку програму приймають впродовж місяця з початку бюджетного періоду (з 1 січня) з публікацією в офіційному друкованому виданні органу місцевого самоврядування.

У різних країнах практика показує, що доцільними структурними блоками такої програми є:

• мета та масштаб здійснення запозичень;
• боргові ліміти (в Україні такі обмеження встановлені на законодавчому рівні);
• структура боргу. Містить інформацію про максимальний, середній терміни погашення та про опції, у яких можливе здійснення погашення боргу;
• практика випуску боргових зобов’язань. Містить інформацію про боргові інструменти, які використовує / використає громада;
• практика менеджменту боргу. Містить адміністративні вказівки щодо управління боргом.

Останні передбачають оцінки:

• стану боргу на кінець звітного бюджетного періоду;
• ситуації та основних тенденцій на внутрішньому ринку державних цінних паперів та/або облігацій місцевих позик і на світових ринках капіталу, суттєві зміни в макроекономічній ситуації за звітний бюджетний період;
• ризиків, пов'язаних з управлінням боргом;
• здійснення запланованих заходів і досягнення показників, визначених у програмі управління боргом, а також причини та обґрунтування відхилень таких показників.

Читайте також: Стратегічна сесія: як згуртувати громади та виявити можливості для розвитку

Ризики в управлінні боргом

Також програма з управління боргом мала б відповідати на те, як саме буде мінімізовано ризики, пов’язані з місцевим боргом. Ними є:

• бюджетний ризик – ризик значного недовиконання дохідної частини місцевого бюджету, що може призвести до збільшення обсягу місцевих запозичень та/або невиконання зобов'язань з обслуговування боргу;
• валютний ризик – ризик зміни офіційного курсу національної валюти до іноземної валюти, у якій номіновані або індексуються зобов'язання за боргом;
• відсотковий ризик – ризик зростання плаваючих відсоткових ставок, передбачених умовами чинних зобов'язань за боргом;
• ризик ліквідності – ризик тимчасової нестачі коштів місцевого бюджету на виконання зобов'язань за боргом унаслідок можливого швидкого зменшення обсягу ліквідних активів у результаті виникнення непередбачених поточних грошових зобов'язань та/або труднощів з оперативним залученням коштів шляхом запозичень;
• ризик рефінансування – ризик зменшення ємності ринків капіталу, що унеможливлює запозичення в обсязі, необхідному для рефінансування боргу за прийнятною ціною, та призводить до збільшення вартості запозичень.

Даними, на основі яких має здійснюватися оцінка ризиків, є:

• облік і результати моніторингу боргу;
• поточна макроекономічна ситуація (зокрема, показники бюджетно-податкової, грошово-кредитної та валютної політики);
• ситуація на внутрішньому ринку державних цінних паперів та/або облігацій місцевих позик і світовому ринку капіталу;
• прогнозний ресурсний баланс загального фонду державного бюджету, підготовлений Казначейством України;
• перспективи розвитку світової економіки, підготовлені науково-дослідними установами, міжнародними фінансовими організаціями, інвестиційними банками та компаніями, іншими фінансовими установами.

Варто зауважити, що перелік даних для оцінки ризиків може бути розширений, наприклад оцінкою наявних ліквідних активів громади, кадрового забезпечення, можливості оптимізації витрат місцевого бюджету.

Читайте також: Індустріальні парки: чим цікаві для малого та середнього бізнесу

Контроль за ризиками

Для здійснення контролю за ризиками, пов'язаними з управлінням місцевим боргом, можна проводити операції з:

• розміщення тимчасово вільних коштів місцевого бюджету на депозитах або шляхом придбання державних цінних паперів, цінних паперів, з подальшим поверненням таких коштів до кінця бюджетного періоду;
• дострокового викупу зобов'язань за місцевим боргом;
• обміну зобов'язань за місцевим боргом з метою заміни валюти, зменшення відсоткової ставки, продовження строку погашення такого зобов'язання;
• зменшення обсягу місцевого боргу в разі перевищення його граничного обсягу.

Вміння ефективно управляти фінансовими інструментами додає можливостей для розвитку

Зважаючи на різну структуру кредитного портфеля громад, важко обрати найкращу практику, яка була б релевантною для кожного органу місцевого самоврядування в питанні управлінні боргом.

Громади мають подбати про рівномірне надходження кредитних коштів і виплату відсотків за ними. Крім цього, нагромадження боргу є небажаною ситуацією, у разі виникнення якої можливі незворотні зміни та посилення бюджетного навантаження.

Для якісного процесу управління боргом громади розробляють відповідні програми, що мають давати відповідь на низку запитань, зокрема:

• Для чого були залучені кредитні кошти?
• Як вони будуть повернуті? Які є ресурси для цього?
• Чи не призведе взяття нових зобов’язань до погіршення стану справ?
• Які подальші дії громади на борговому ринку, зважаючи на оцінку ризиків, аналіз зисків і збитків?

Задля цього процес розробки такої програми має бути відкритим та інклюзивним для учасників бюджетного процесу й зацікавлених осіб. Він має враховувати стратегічне бачення розвитку громади та бути орієнтованим на досягнення довгострокових сталих результатів.