Бюро економічної безпеки: заміна податковій міліції чи новий спосіб тиску на бізнес?
Про можливості й повноваження новоствореного органу
Голова Державної фіскальної служби (ДФС) Вадим Мельник наприкінці лютого наголосив, що новий контролюючий орган, Бюро економічної безпеки (БЕБ), зможе запрацювати не раніше, ніж за шість місяців. Нагадаємо: Верховна Рада 28 січня 2021 року прийняла відповідний законопроєкт №3087-д, який передбачає створення зазначеного органу. Наразі документ очікує на підпис президента. Як же працюватиме БЕБ на практиці після набрання законом чинності і на що варто звернути увагу бізнесу в повноваженнях новоствореного органу, розповів Mind партнер ЮК Legal House, адвокат Денис Овчаров.
Бюро економічної безпеки України покликано замінити податкову міліцію, економічні підрозділи СБУ та Національної поліції України.
Це позитивна й довгоочікувана зміна, зважаючи на невисокі показники розслідування злочинів за ст. 212 КК України («Ухилення від сплати податків, зборів (обов’язкових платежів)»). Адже за 2020 рік до суду передано лише 10 обвинувальних вироків у майже 1000 кримінальних проваджень, відкритих за ст. 212 КК України.
Ще одна причина створення БЕБ зараз – це Міжнародний валютний фонд. У меморандумі про співпрацю з МВФ йдеться, що новий орган, який замінить податкову міліцію, мав би запрацювати в Україні вже з 1 січня 2021 року.
Виникає питання, чи стане БЕБ більш ефективним з погляду досудового розслідування злочинів, пов’язаних з ухиленням від сплати податків? Спробуємо розібратись.
Історія питання
Донедавно домінували дві концепції формування майбутньої служби. Це створення першої в Україні служби з виключно аналітичними функціями, де б фахівці розкривали злочини, сидячи перед екранами комп’ютерів із використанням баз даних про платників податків.
Звісно, що жодних «маски-шоу» та перевірок ця концепція не передбачала. Інший підхід вимагав створення повноцінного правоохоронного органу з повним набором повноважень щодо застосування сили, розшукових заходів та з наявністю слідчих підрозділів для розслідування відповідного кола злочинів.
В решті решт другий підхід формування БЕБ отримав підтримку депутатів ВР, хоча найбільш уважні експерти зрозуміли це ще тоді, коли в Державному бюджеті на 2021 рік для функціонування БЕБ було передбачено майже 500 млн грн.
Передумовою цему також є тривалий процес позбавлення СБУ функцій попередження та розслідування злочинів у сфері економіки. Відповідні вимоги лунали неодноразово від міжнародних організацій та українського бізнесу.
Ухваленням закону «Про Бюро економічної безпеки» одночасно виключено відповідні норми із Закону України «Про Службу безпеки України», що стосуються розслідувань у сфері економіки. І що дуже важливо – виключено зі складу Служби безпеки України підрозділи у сфері боротьби з корупцією та організованою злочинністю та контррозвідувального захисту економіки держави. Крім цього, здійснено спробу розв'язати питання підслідності економічних злочинів між іншими слідчими підрозділами силових відомств: НАБУ, ДБР, Національної поліції.
Проте, ми впевнені, що плутанини не уникнути, оскільки всі кримінальні провадження перебувають на різних стадіях розслідування та мають різні перспективи щодо ухвалення остаточного рішення згідно з КПК України: закриття провадження або звернення до суду з обвинувальним актом.
Місце БЕБ серед інших силових структур
Щоб з’ясувати місце БЕБ серед інших правоохоронних органів, які мають у складі слідчі підрозділи, нагадаю порядок призначення їхніх керівників.
Найбільшу кількість слідчих у своєму складі має Міністерство внутрішніх справ України. Слідчі національної поліції розслідують також найбільшу кількість кримінальних проваджень, зокрема, у злочинах, які можна віднести до категорії «економічних».
Конституція України визначає, що «Міністр внутрішніх справ у складі членів Кабінету Міністрів України призначається Верховною радою України за поданням Прем’єр-міністра України». Важливо, що граничного терміну перебування на вказаній посаді чинне законодавство не передбачає.
Служба безпеки України має в складі значно меншу кількість слідчих, проте її матеріально-технічне, а також організаційне забезпечення, мабуть, найкраще з усіх правоохоронних органів України. Конституція визначає, що «Президент вносить до Верховної Ради України подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України».
Каменем спотикання до цього часу залишалось одне із завдань СБУ – це припинення та розкриття кримінальних правопорушень, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління й економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України. Із запровадженням БЕБ ці повноваження будуть передані саме цій структурі.
Державне бюро розслідувань перебуває під керівництвом виконувача обов’язків директора. Спеціальним законом передбачено, що директора ДБР призначає Президент за поданням комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Державного бюро розслідувань.
Цікаво, що слідчим цієї структури підслідні розслідування злочинів стосовно членів КМУ, АМКУ, ЦВК, ФДМУ, Генерального прокурора, голови НБУ, голови НАБУ, НАЗК та керівників інших центральних органів влади чи посадовців, окрім випадків підслідності детективам НАБУ.
До речі, аналогічна процедура призначення керівника також передбачена в Законі України «Про НАБУ», проте КСУ з цього приводу висловив свою думку. Про це нижче.
Уперше на території України слідчі функції почали виконувати детективи саме в складі НАБУ – спеціального правоохоронного органу з розкриття та розслідування корупційних правопорушень.
Наразі положення відповідного закону про надання Президенту України повноважень призначати на посаду та звільняти з посади Директора НАБУ визнано таким, що не відповідає Конституції України. Проте це не зупиняє слідство в значній кількості резонансних проваджень.
До речі, Президент України призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора. Це також важливо.
Виходить, що Президент України має безпосереднє відношення до призначення керівників СБУ, НАБУ, ДБР, а також Генерального прокурора. За Прем’єр-міністром залишається Міністр внутрішніх справ у складі КМУ, склад якого затверджує Верховна Рада.
Зверну увагу, що БЕБ очолить директор, якого призначатиме на посаду уряд на підставі подання Прем’єр-міністра за пропозицією комісії з проведення конкурсу. Хоча під час обговорення законопроєкту лунали пропозиції питання призначення директора БЕБ віднести до повноважень Президента.
Вважаю підпорядкування директора БЕБ саме Прем’єр-міністру логічним, якщо виходити із конституційних завдань, покладених на Кабінет Міністрів України. Одним з них, зокрема, є розроблення проєкту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, а також звітування про його виконання.
Тепер стають зрозумілими два наступних наслідки, які дадуть про себе знати протягом найближчого часу.
Перший – це те, що КМУ взагалі та Прем’єр-міністр зокрема отримують у своє розпорядження дієвий інструмент для наповнення державного бюджету за рахунок діяльності нового силового органу.
Другий – це неминуча концентрація всіх кримінальних проваджень в економічних злочинах в одних руках, які зможуть посилювати або послаблювати тиск на бізнес-середовище при обчисленні та сплаті податків.
Особливості функціоналу БЕБ
До моменту, коли податкову міліцію залишили у ДФС, а податкова стала ДПС, всю аналітику для підрозділів податкової міліції готували саме податківці. Тепер БЕБ буде самостійно здійснювати аналітику й застосовувати у своїй діяльності ризик-орієнтований підхід.
На практиці це означатиме, що БЕБ буде не тільки розслідувати кримінальні злочини за фактами передачі матеріалів від державної податкової служби, а й самостійно аналізувати дані з метою недопущення завдання шкоди економічній безпеці та відкривати кримінальні провадження за результатами такої аналітики.
Враховуючи те, що БЕБ будуть доступні для аналізу всі реєстри, то така аналітика дійсно може мати значний вплив на розслідування економічних злочинів. Зі свого боку ДПС, АМКУ та Державна служба фінансового моніторингу зобов’язані передавати інформацію про ризикові операції, які аналізуватиме БЕБ, зокрема, і за допомогою власних експертних підрозділів.
Цікавим є те, що БЕБ при застосуванні ризик-орієнтованого підходу самостійно визначатиме критерії ризиків із можливим урахуванням критеріїв ризиків контролюючих органів.
За результатами такого аналізу БЕБ матиме змогу вживати необхідних заходів із метою мінімізації виявлених ризиків, серед яких надавати рекомендації органам державної влади, підприємствам, установам, банкам та попереджати юридичних осіб, що операції̈ з фізичними або юридичними особами можуть містити ризик вчинення кримінального правопорушення.
Результати такого аналізу можуть передаватися до ДПС як податкова інформація, що може стати чудовою підставою для включення платника податків до план-графіку податкових перевірок.
За тими справами, де в основу буде покладено результати податкової перевірки, ефективність роботи БЕБ залежатиме від якості актів податкової перевірки. Якість актів викликає все більше запитань. Тенденції складання актів перевірки останніх років такі, що контролюючий орган встановлює порушення, але «забуває» його належним чином аргументувати й обмежується лише цитуванням десятків положень чинного законодавства.
Саме собою створення Бюро економічної безпеки України є революційним проривом у правоохоронній системі України, і важко переоцінити його значення для розслідування економічних злочинів.
Але виникає логічне запитання: чи не забагато повноважень в органу, який підпорядковується КМУ? Чи не вийде так, що створений орган із необмеженим колом повноважень стане ще більшим пресом для бізнесу, аніж СБУ, податкова міліція та Національна поліція України разом?
Запитання риторичні, і тільки час покаже, наскільки якісно БЕБ України зможе здійснювати досудове розслідування економічних злочинів і як працюватиме ризик-орієнтований підхід для недопущення злочинів у економічній сфері.
Автори матеріалів OpenMind, як правило, зовнішні експерти та дописувачі, що готують матеріал на замовлення редакції. Але їхня точка зору може не збігатися з точкою зору редакції Mind.
Водночас редакція несе відповідальність за достовірність та відповідність викладеної думки реальності, зокрема, здійснює факт-чекінг наведених тверджень та первинну перевірку автора.
Mind також ретельно вибирає теми та колонки, що можуть бути опубліковані в розділі OpenMind, та опрацьовує їх згідно зі стандартами редакції.
