Колода в кишені: 5 головних помилок України при легалізації грального бізнесу
Що не так робить держава і чим це загрожує
Унормування «азартного» сектора в Україні стартувало понад 10 років тому. Пунктом 4 закону про заборону грального бізнесу від 2009 року Кабміну доручалося в тримісячний термін «розробити і внести на розгляд Верховної Ради України законопроєкт про діяльність з організації та проведення азартних ігор у спеціально відведених для цього гральних зонах». Тобто йшлося про зміну державного підходу до розвитку ринку: замість «можна всюди» мали перейти до «можна в чітко визначених місцях». Але чекати довелося набагато довше.
Під час візиту до Туреччини у серпні 2019 року Володимир Зеленський заявив про свої наміри знову легалізувати азартні ігри в Україні. Щоправда, мова тоді йшла лише про казино. «Ми легалізуємо азартні ігри, а саме – казино в п’ятизіркових готелях», – казав тоді Президент. Пізніше, на прес-конференції в жовтні 2019 року, він уточнював, що йдеться про розвиток туристичних кластерів (Чорноморський регіон та Буковель) за рахунок казино: мовляв, відкриття ринку стимулюватиме інвесторів будувати в Україні сучасні п’ятизіркові готелі.
Загалом це виглядало цілком слушно. Ще й повторювало логіку того самого пункту «Перехідних положень», за яким Кабмін мав надати аналогічний законопроєкт ще в 2009 році. Проте далі щось пішло не так.
Про те, яких очевидних помилок припускається українська влада на цьому шляху, спеціально для Mind розповів Микита Бондарєв, експерт з GR та публічних комунікацій.
Гроші проти людей
Головною тезою влади в комунікації щодо законопроєкту про легалізацію ринку азартних ігор в Україні було наповнення бюджету. Це і є найбільшою помилкою.
Коли мова йде про підходи до державного регулювання грального бізнесу в якійсь країні, практика Європейського суду говорить наступне: має бути така модель, що підходить «для досягнення цілей обмеження експлуатації людської пристрасті до азартних ігор, щоб уникнути ризику злочинів та шахрайства, пов’язаного з азартними іграми».
Тобто легалізація потрібна не заради наповнення бюджету, а заради захисту населення. А наповнення бюджету – то вже наслідок, а не причина.
Про що мова? Чому держава контролює обіг алкогольних напоїв або ліків? Тому що завдання держави – не допустити, щоб люди отруїлися. І захистити їх від того, щоб їм агресивно намагалися продати те, що може завдати шкоди здоров’ю. Громадянин за допомогою держави може захистити свої законні права.
Так само і в гральному бізнесі. Коли держава ринок не контролює, то і громадянина захистити не може. Держава має слідкувати за тим, щоби гральні автомати були налаштовані на певний відсоток виграшів, щоб у казино не «підкручували» гральне обладнання, щоб виграші виплачувалися вчасно (і взагалі виплачувалися), а клієнти онлайн-казино або букмекерів не мали проблем з виведенням коштів з особистих рахунків. І, найголовніше, щоб оператори азартних ігор не вели агресивні кампанії по затягуванню людей. Бо це, власне, і є «експлуатацією людської пристрасті до азартних ігор».
Відтермінований контроль
Контролювати ринок азартних ігор – це не означає створити регулятора, написати ліцензійні вимоги та технічні регламенти, видати ліцензії та сертифікати на обладнання, а потім робити перевірки. Це все потрібно, але цього замало. Для контролю ринку потрібно контролювати гроші.
За відсутності контролю над грошима у гральному бізнесі кожен оператор сам вирішуватиме, скільки хоче платити податків. З іншого боку, якщо немає системи, яка фіксує кожну ставку від кожного гравця, то як потім розглядати претензії про невиплати виграшів? І як запобігати відмиванню злочинних грошей?
Для контролю за грошима потрібна система онлайн-моніторингу, що в режимі реального часу дає змогу переглянути стан речей щодо кожного з операторів по кожному виду ігор. І законодавці сказали, що вона буде. Тільки через 2,5 роки. Бо її ж треба розробити (спойлер: ні, можна купити готову) і не факт, що «сервери витримують навантаження» (спойлер: в інших країнах все ок). Тож «дайте нам час».
Отже, 2,5 роки ринок існуватиме сам по собі. Що на ньому відбувається – держава не буде розуміти і контролювати, а Україна матиме всі шанси потрапити до сірого списку FATF.
Але аргументів ані іноземних, ані вітчизняних експертів законодавці не почули.
Все й одразу
Не можна запускати всі сегменти ринку одмоментно. Так говорить практика інших країн, у яких ринок грального бізнесу існує давно. Треба запускати один, вчитися його контролювати, а вже коли навчишся – запускати інший. Але в України, як завжди, свій шлях.
Ідея Президента про «казино в п’ятизіркових готелях» несподівано перетворилася на «можна все». Питання: «А чи є в країні стільки фахівців, що знаються на гральному бізнесі і зможуть адекватно регулювати ринок та наглядати за ним?», – так і залишилося без відповіді.
Регулювати весь ринок влада вирішила за допомогою одного закону.
В країнах з цивілізованим ринком азартних ігор для кожного з сегментів існує своє регулювання. Бо кожен сегмент має свою специфіку і серйозні відмінності від інших. І лише коли ринок існує вже давно і держава навчилася контролювати всі його сегменти – тоді ці регуляторні акти об’єднують в один. Але можуть і не об’єднувати.
Іноземні фахівці прямо казали: «Україна занадто поспішає». Не почули.
Комісійний дисонанс
Президент підписав Закон, що містив дві взаємовиключні норми в одному розділі. Йдеться про те, хто і в який спосіб формуватиме регуляторний орган.
Але Президент підписав, Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей (КРАІЛ) сформовано. А потім нардеп Олександр Дубінський заявив, що піде до суду, щоб домогтися рішення про неправомірність формування КРАІЛ.
Таким чином, як зазначають деякі юристи, з’являється перспектива визнати незаконними всі рішення, вже ухвалені регулятором. Зокрема й про видачу ліцензій.
І тоді може початись історія про державну компенсацію збитків інвесторам. Яких від України вже вимагає естонська Olympic Entertainment Group, яка подала позов проти України до міжнародного арбітражу через той самий закон «Про заборону грального бізнесу».
Сума позову – 12 млн євро. Якщо рішення буде прийнято на користь естонських інвесторів, то ці гроші держава їм таки компенсує. З бюджету. Тобто, з кишені громадян. А далі за цим прецедентом можуть з’явитися нові позови. І цілком імовірно, що знову доведеться платити.
Драконівські ліцензії
Ціни на ліцензії занадто високі. Проте, жодних обґрунтувань ціни (тобто прорахунків вартості) від влади так ніхто і не дочекався.
Аргумент депутатів один: це має бути дорого, щоб учасників ринку було небагато і людей не затягували до гри.
Насправді результат може бути лише один: бізнес залишиться в тіні, держава його контролювати так і не почне. Як після тотальної заборони 2009 року.
У цивілізованих країнах вартість ліцензії така, що дозволяє покрити витрати на роботу регуляторного органу. А наповнення бюджету – це вже податки. Подібна модель дає змогу максимально вивести ринок у «білу» площину і контролювати його. Тобто, захищати громадян і попереджувати злочини.
Можна ще написати про те, що ринок відкрили без потрібних змін до Податкового кодексу. Але як збирати ці податки, якщо системи онлайн-моніторингу немає? Можна було б написати про прогноз бюджетних надходжень – проте прорахунків так ніхто і не надав. Цифри були явно «від ворожки».
Як бачимо, процес унормування азартних ігор було організовано таким чином, що ні про наповнення бюджету особливо не йдеться, ні захисту громадян ніхто забезпечити не зможе. Саме тому процес запуску цього ринку найчастіше називають «обілечуванням».
Автори матеріалів OpenMind, як правило, зовнішні експерти та дописувачі, що готують матеріал на замовлення редакції. Але їхня точка зору може не збігатися з точкою зору редакції Mind.
Водночас редакція несе відповідальність за достовірність та відповідність викладеної думки реальності, зокрема, здійснює факт-чекінг наведених тверджень та первинну перевірку автора.
Mind також ретельно вибирає теми та колонки, що можуть бути опубліковані в розділі OpenMind, та опрацьовує їх згідно зі стандартами редакції.
