Як законопроєкт №13533 повертає САП та НАБУ з-під контролю Генпрокурора?

Концепція існування спеціалізованих антикорупційних інституцій, таких, як Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) та Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП), базується на фундаментальному принципі – їхній інституційній і процесуальній незалежності. Саме вона має захищати розслідування топкорупції від політичного втручання, тому це ключова вимога для ефективного функціонування інституцій, закладена в міжнародних стандартах, які Україна зобов'язалася виконувати. 

Проте останнім часом правове регулювання цього питання нагадує маятник, що коливається між двома полюсами: моделлю високої автономії антикорупційних органів правопорядку та моделлю їх підпорядкування політично призначуваному Генеральному прокурору. Цей рух досяг своєї амплітуди з неочікуваним для абсолютної більшості ухваленням законопроєкту №12414, який суттєво посилив вплив Офісу Генерального прокурора на антикорупційну вертикаль, та подальшою реєстрацією законопроєкту №13533, нібито покликаного відновити попередній баланс сил.  Спеціально для Mind адвокат Богдан Глядик проаналізував і порівняв ці законопроєкти.

Номер і дата реєстрації. №13533 від 24 липня 2025 року.

Ініціатор законопроєкту. Президент України.

Чи є альтернативні законопроєкти? На момент публікації законопроєкт має 6 альтернатив: №13533-1 від 25 липня 2025 року, №13533-2 від 28 липня 2025 року, №13533-3 від 29 липня 2025 року, №13533-4 від 29 липня 2025 року, №13533-5 від 30 липня 2025 року, №13533-6 від 30 липня 2025 року.

Етап, на якому перебуває законопроєкт. На момент публікації законопроєкт №13533 та чотири його альтернативи: №13533-1,  №13533-2, №13533-3, №13533-4 – надано на ознайомлення. Законопроєкти №13533-5, №13533-6 надано на розгляд Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності.

Зміст законопроєкту. За своїм змістом законопроєкт пропонує цілу низку змін до Кримінального процесуального кодексу України, Кримінального кодексу України та Закону України «Про прокуратуру».

Первинна архітектура – незалежність як наріжний камінь (до законопроєкту №12414)

Початковий законодавчий дизайн антикорупційної інфраструктури був цілеспрямовано задуманий для формування самодостатньої та ізольованої вертикалі, захищеної від впливу ширшої, політично вразливої системи прокуратури. Це було не лише відповіддю на суспільний запит, а й ключовою вимогою міжнародних партнерів, умовою для лібералізації візового режиму з ЄС і надання фінансової допомоги. Незалежність була закладена в саму ДНК цих органів через низку чітких законодавчих запобіжників.

Ключові законодавчі стовпи незалежності

Статус керівника САП. Закон України «Про прокуратуру» визначав керівника САП як найвищу процесуальну інстанцію для прокурорів усередині Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Хоча формально він обіймав посаду заступника Генерального прокурора, його повноваження у справах НАБУ були ексклюзивними. Генеральному прокурору та іншим його заступникам було прямо заборонено надавати вказівки прокурорам САП і втручатися в їхню діяльність. Ба більше, Кримінальний процесуальний кодекс (КПК) України прямо наділяв керівника САП повноваженнями «керівника органу прокуратури», що остаточно закріплювало його автономію.  

Недоторканність підслідності НАБУ. Законодавство встановлювало чітку заборону на передачу кримінальних проваджень, що належали до підслідності НАБУ, будь-якому іншому органу досудового розслідування.  

Замкнений процесуальний контур. Було створено пряму та виключну лінію підпорядкування: детективи НАБУ були зобов'язані виконувати вказівки лише прокурорів САП. Це ізолювало їх від загальної прокурорської ієрархії та впливу Офісу Генерального прокурора, забезпечуючи операційну незалежність на рівні слідства.  

Контроль над ключовими процесуальними рішеннями. Керівник САП та його заступники мали виключну компетенцію щодо погодження найважливіших етапів у своїх провадженнях. Зокрема, саме вони ухвалювали рішення про укладення угод про визнання винуватості та поряд із Генпрокурором про повідомлення про підозру певним категоріям топпосадовців. Це гарантувало, що стратегічні рішення у справах залишалися всередині антикорупційної вертикалі.  

Ці елементи в сукупності створювали не просто автономію, а повноцінну паралельну правову екосистему для розслідування топкорупції. Законодавець, створюючи нове детективне агентство (НАБУ) і спеціалізований підрозділ прокуратури (САП), наділив їх ексклюзивною підслідністю щодо певних злочинів і посадовців. Він вибудував унікальний, ізольований ланцюг ухвалення рішень (детектив НАБУ → прокурор САП → керівник САП) і прямо заборонив очільнику основної системи (Генеральному прокурору) втручатися у ключові функції цієї підсистеми.

Такий підхід був не просто незначним коригуванням, а радикальним системним рішенням. Це було фактичним визнанням того, що наявна правоохоронна система вважалася занадто вразливою до політичних впливів для розслідування настільки чутливих справ.

Зміщення балансу – підпорядкування антикорупційної вертикалі (після законопроєкту №12414)

Ухвалення законопроєкту №12414 кардинально змінило цей баланс. Поправки, що, за оцінками критиків, фактично нівелювали незалежність НАБУ та САП, були внесені до законопроєкту, початкова мета якого стосувалася зовсім іншого питання – розслідування зникнення осіб безвісти. Такий спосіб ухвалення, в обхід широкого обговорення, свідчить про цілеспрямованість дій, скерованих на демонтаж наявної архітектури.  

Низка, на перший погляд, окремих правок, наче шматки мозаїки, склалися в єдину картину – системне підпорядкування антикорупційних органів Генеральному прокурору. Це був класичний приклад того, як сукупність невеликих, точкових змін призводить до фундаментального зсуву всієї системи, повністю змінюючи її парадигму.

Для наочності проаналізуємо ключові зміни, що концентрували владу в руках Генерального прокурора, у форматі порівняльної таблиці.

Таблиця: Концентрація повноважень в Офісі Генерального прокурора згідно із Законопроєктом №12414

Ці зміни були не просто посиленням наглядових функцій. Вони фундаментально трансформували саму природу відносин між ОГП та антикорупційною вертикаллю – від процесуальної незалежності до адміністративного підпорядкування. 

Керівник САП фактично був понижений у статусі з рівноправного ухвалювача рішень у своїй сфері до підпорядкованого менеджера. Йому в руки були дані інструменти прямого управління: право на вивчення матеріалів, право на передоручення справ, право вето на ключові процесуальні рішення. Це означає перехід від системи, де Генеральний прокурор мав обмежені, виняткові повноваження для втручання, до системи, де він отримав рутинні, дискреційні повноваження для керування. Отже, робота НАБУ та САП стала залежною від політичної волі Генпрокурора, який є політичним призначенцем, що нівелює саму суть створення незалежних антикорупційних органів.  

Спроба реставрації – аналіз законопроєкту №13533

Законопроєкт №13533, внесений Президентом України, став прямою та швидкою реакцією на суспільний і міжнародний резонанс, викликаний неочікуваним та стрімким прийняттям законопроєкту №12414. Аналіз його тексту свідчить, що основна мета документа – не створення нової моделі, а проведення «законодавчого відкату», тобто повернення до попереднього стану речей. Проєкт методично й послідовно скасовує ключові новели, запроваджені його попередником.  

Системне скасування ключових змін

Відновлення ієрархії САП. Законопроєкт №13533 пропонує внести зміни до ст. 8-1 Закону «Про прокуратуру», вилучивши Генерального прокурора з переліку «прокурорів вищого рівня» для працівників САП. Отже, керівник САП знову стає найвищою ланкою у своїй внутрішній вертикалі. Крім того, проєкт прямо повертає норму про те, що керівник САП здійснює повноваження «керівника органу прокуратури» відповідно до кримінального процесуального закону, що відновлює його процесуальний статус.  

Ізоляція матеріалів справ НАБУ. Проєкт створює прямий виняток для НАБУ. Нове повноваження Генерального прокурора витребовувати матеріали справ не поширюватиметься на «підрозділи детективів і підрозділ внутрішнього контролю НАБУ». Це відновлює захисну стіну навколо чутливих матеріалів антикорупційних розслідувань.

Відновлення стабільності підслідності. Проєкт повертає попередню редакцію ч. 5 ст. 36 КПК. Передача справ НАБУ іншим органам знову стає можливою лише у виняткових випадках, а право ухвалювати таке рішення повертається як Генеральному прокурору, так і керівнику САП. Нове повноваження Генпрокурора доручати НАБУ розслідування непідслідних йому справ скасовується. Також відновлюється норма, за якою спори про підслідність за участю НАБУ вирішує Генпрокурор або керівник САП (зміни до ст. 218 КПК).  

Децентралізація ключових рішень. Законопроєкт повертає виключну компетенцію керівника САП на затвердження угод про визнання винуватості у справах, підслідних НАБУ. Також повністю видаляється новий механізм закриття справ щодо топпосадовців за їхнім прямим клопотанням до Генпрокурора (скасування абзаців у ч. 5 ст. 284 КПК). Це повертає повноту процесуальних повноважень до САП.  

Відновлення зв'язку НАБУ – САП. Проєкт чітко закріплює, що детективи НАБУ зобов'язані виконувати вказівки тільки прокурорів САП (зміни до ст. 40 КПК). Також уточнюється, що оперативні підрозділи НАБУ проводять негласні слідчі (розшукові) дії за дорученням детектива НАБУ або прокурора САП, що унеможливлює залучення інших прокурорів.

Той факт, що законопроєкт №13533 є майже дзеркальним скасуванням законопроєкту №12414 (який став законом №4555), є дуже показовим. Складна система незалежності, що вибудовувалася роками, була зруйнована одним голосуванням за поправки до непов'язаного законопроєкту. А запропоноване рішення – це не нова, посилена модель, а лише повернення до попереднього стану. Ця динаміка «маятника» свідчить про фундаментальну відсутність консенсусу щодо ролі цих інституцій. Сам законопроєкт не розв'язує глибинної проблеми – наявність політичної волі контролювати або нівелювати ці органи, а лише відновлює попередню лінію протистояння.

Нові ризики та можливості

Законопроєкт №13533 містить низку новел, які не є частиною «реставраційної» програми. У пояснювальній записці вони подані як заходи для захисту «від впливу держави-агресора». Ці положення заслуговують на окремий, зважений аналіз.  

Нові механізми контролю

Періодичні перевірки на поліграфі. Проєкт запроваджує обов'язкові психофізіологічні дослідження із застосуванням поліграфа для співробітників НАБУ, САП та інших правоохоронних органів, які мають допуск до державної таємниці. Такі перевірки мають проводитися не рідше одного разу на два роки підрозділами внутрішнього контролю, але за методологією, узгодженою зі Службою безпеки України (СБУ).

Одноразова перевірка з боку СБУ. Законопроєкт також передбачає проведення протягом шести місяців одноразової перевірки всіх відповідних співробітників самою Службою безпеки України на предмет можливих зв'язків з державою-агресором.  

Нейтральний аналіз: мета та ризики

З одного боку, в умовах повномасштабної війни такі заходи виглядають логічною відповіддю на підвищені безпекові ризики. Мета виявлення потенційних колаборантів чи вразливостей є цілком обґрунтованою.  

З іншого боку, ці інструменти несуть потенційні ризики. Результати перевірки на поліграфі не є науково беззаперечними і можуть бути використані як інструмент психологічного тиску або для створення приводу для звільнення «незручних» співробітників. Залучення СБУ до розробки методології та проведення перевірок створює новий вектор потенційного впливу з боку іншого потужного державного органу. Це може поставити під загрозу конфіденційність розслідувань та оперативну незалежність антикорупційних органів.

Прямий вертикальний контроль із боку ОГП, встановлений законопроєктом №12414, виявився політично токсичним і викликав різку міжнародну реакцію. Тепер же, скасовуючи цей прямий контроль, законодавець пропонує ввести механізм (узгоджені із СБУ безпекові перевірки), який є менш прямим, але гіпотетично створює залежність і потенційний канал для тиску або збору розвідувальної інформації іншим державним органом.

Висновок

Законодавча історія регулювання незалежності НАБУ та САП нагадує рух маятника: від цілеспрямовано створеної моделі автономії, через її системний демонтаж законопроєктом №12414, до спроби повної реставрації через законопроєкт №13533.

Проте сама ця законодавча турбулентність оголює фундаментальну проблему – крихкість незалежності цих інституцій. Сама логіка створення спеціалізованих антикорупційних органів полягає в їхній ізоляції від мінливих політичних впливів. Законопроєкт №13533 є необхідною корекцією, що підтверджує цей принцип на рівні тексту закону. Однак запровадження нових безпекових механізмів, попри їхні обґрунтовані цілі, створює нову, неперевірену змінну в цьому рівнянні.